养老院的门槛有多高

要警惕公办养老机构高端化倾向形成“马太效应”，避免“托底”机构成为“特权养老机构”，公办养老院宜走保障房路线

坐落在郊区的广州市老人院是当地唯一的市属公办养老机构。从市中心驱车前往需要近两小时的路程。走进老人院大门，古典园林式的美景立即呈现在眼前，小桥流水，绿树成荫，阵阵花香扑面而来，远离了大城市的喧嚣，幽静的环境令人仿佛置身世外桃源。院内的别墅、居住大楼、娱乐活动室……设施齐全，光鲜亮丽，连走廊、洗手间的瓷砖都是簇新的。

除了接收三无、五保、低保等“托底”类型的老人，广州市老人院1100多张床位中超过一半的床位是留给“自费”老人的。79岁的高老伯就是其中之一，退休前他曾是广州市一名副处级干部，在广州市老人院住了整整十年。每天唱歌、打牌、看电视，高老伯的晚年生活过得怡然自得。

“这里环境很好，看病方便，住进来就不想走了。我的退休金和补贴加起来有8000多元，住在这每月才收1000多元，一点负担都没有。”高老伯开心地说，“院领导看我年轻、身体好，还让我发挥余热哩。”

根据我国民政部门的要求，公办养老机构属于国家事业性质的保障机构，应该更多发挥针对老年困难群体的“托底服务”。然而《瞭望》新闻周刊记者近期调研发现，一些大城市公办养老机构以树立行业示范为由，不仅居住环境、设施设备、服务层次等均优于民营机构，还以低廉收费标准接收自费入住的老人，客观上造成了社会资源分配的不公。

受访专家和业内人士认为，在机构养老领域，高收入、高层次老人占据优质养老资源，极易导致“强者愈强、弱者愈弱”的“马太效应”，应尽快完善公共投入的监督机制，避免公办养老院变成“特权”养老院。

只因“姓”别一字之差

目前，我国养老机构整体分为公办和民办两种。只因“姓”别不同，待遇差别高下立判。与“吃财政饭”的公办机构相比，民办机构在设施条件、养护人员配备、文化娱乐安排等方面都要逊色不少。更值得注意的是，有钱老人住公办机构，花最少的钱占用了最优质的资源；没钱老人住民办机构，却花更多的钱换取了差等资源，晚年生活相差悬殊。

与高老伯在公办养老机构度过的幸福晚年相比，民办养老院里的晚年生活则要困窘得多。尽管位于上海市老城区的静安爱华养老院是当地小有名气的民办养老院，现有的120多张床位都已住满，院长张爱华仍然觉得经营上力不从心。

在居民区的楼群中，静安爱华养老院外观老旧的5层小楼并不显眼。通过一个狭窄的通道进入院内，一楼便是餐厅和院长办公室，里面摆放的桌椅都已旧得掉了漆。卧室虽然有独立卫生间和电视、冰箱、空调等日常家电，但也把本来就不大的房间挤得满满的，显得十分逼仄。因为实在没有空间，张爱华在屋顶上设计了一个小花园，供老人们休闲娱乐。

张翠菊住在静安爱华养老院的三人间里，生活能够基本自理的她每月包含护理费、伙食费在内需要交纳2350元，和2000多元的退休金基本相抵。张翠菊对记者说：“谁都知道公办养老院的条件好，我们不是不想住，可没朋友、没关系，光靠排队要排到猴年马月？”

张爱华告诉记者，当地有两家养老院，一家是街道办的，条件“阳光灿烂”；另一家就是静安爱华养老院，日子过得挺艰难。“公办的硬件好，但对老人比较挑。我们只能跟他们比软件，除了痴呆老人都要收，再把自己的服务做好。”

“托底”机构不能为特权服务

本刊记者在调研中发现，国家对公办养老机构的定位是“保托底”，但实际当中不少公办养老机构的“托底”作用正在慢慢变味，向社会开放的自费床位由于缺乏公开透明的入住标准、入住信息公布，成为一些“特权”老人抢占优质养老公共资源的“温床”，背离了公办机构原来的角色定位。

民政部社会福利和慈善事业促进司老年人和残疾人福利处处长王辉介绍，目前公办养老机构主要是指政府主办、事业性质的机构，这些机构应该优先保证城市三无、五保、低保等老年群体入住，起“托底服务”作用。可由于公共财政投入不足，许多公办养老机构选择了“适度自营”，即面向社会接收自费入住的老人。

对于养老床位中多少用来托底、多少用来经营，相关文件规定得较为模糊，基本上都是各公办养老机构“灵活掌握”。例如，广州市老人院目前自费老人超过一半，上海市杨浦区社会福利院自费老人已占2/3。而对生活无法自理的失能老人，大部分养老机构都不愿意接收。

同样模糊不清的是自费入住的标准。虽然大部分公办养老院的负责人都表示，自费入住是按照排队登记的先后顺序，但记者在走访中还是发现了不少“插队”现象。85岁的朱老伯原来是上海机械厂的一名工人，退休后在上海市第一社会福利院住了两三年。在养老床位紧缺的上海，排队入住“一福”的足有上百人。朱老伯如实告诉记者：“我让女婿帮忙找了关系，没排队，很快就住进来了。”在广州市老人院住了10年的高老伯也私下告诉记者，自己是通过朋友关系住进去的，当时身体健康，养老院也愿意接收。

在“特权”老人插队入住的同时，一些真正需要入住养老院的老人却被拒之门外。住在广州的李女士要为90岁高龄患有老年失智症的父亲找一家合适的养老院，几乎跑遍了大半个广州，得到的答案却是，公办养老院不论市属、区属都要排队。无奈之下，李女士只好花3万多元赞助费让父亲入住了一家民办养老院。令她失望的是，父亲并未在这家养老院得到很好的照料。“没有专业的护工就得不到专业的护理，对我们普通人来说，解决养老问题真是进退两难。”李女士说。

实际上，公办养老院之所以能够吸引“特权”老人入住，主要是因为环境优美、设施完善等高端建设。多名地方民政部门负责人都表示，几乎所有的公办养老机构都承担着行业示范的任务，因而设施条件均较为高端。

上海市民政局社会福利处处长章淑萍告诉记者，上海市第三社会福利院的建设采用了荷兰养老院的模式，一共400多床位，全部是小单元的居家模式，两个老人一间房，既有公共客厅，也有自己的私密空间，方便民办养老院学习参观。

但不少民办机构负责人对此并不买账。上海亲和源股份有限公司董事长奚志勇说：“他们的资金是财政拨款的，我却是自己掏钱，怎么和他们竞争？没法向他们看齐。”

以监督避免“马太效应”

专家和业内人士指出，我国养老服务业仍处于成长初期，公办养老机构的保障作用不可或缺。此时，要特别警惕公办养老机构高端化倾向形成“马太效应”，避免高收入、高层次的老年群体占据主要的社会养老资源，避免公办养老院成为“特权养老机构”，养老床位成为滋生腐败的温床。

北京大学社会学系教授陆杰华说，公办养老院应该是流动的机构，让有需要的老人源源不断地住进去，才能真正发挥“托底”作用。广东省社会科学院人口与社会学研究所研究员郑梓桢认为，公办养老机构承担了很多政府形象工程，工作理念不是为老人服务，而是让上级满意，这种现状必须扭转。

首先，明确公办养老院的角色定位。郑梓桢说，政府的财政力量不可能覆盖所有老人，需要企业、社会组织加入其中，为养老贡献一份力量。政府应该把重点放到基本的养老公共服务上，公办机构做好托底服务，不托底的部分要跟市场接轨，避免产生不公平。同时，通过兴办民办机构，满足社会各基层不同层次的养老需求。

其次，加快推进公办养老机构的床位使用信息对外公布。民政部社会福利和慈善事业促进司老年人和残疾人福利处副处长张晓峰表示，做好床位信息的透明化，要明确有多少床位接收了属于托底服务范畴的老人，有多少床位可以公开接收自费的老人，相应的收费标准和依据甚至入住老人的来历简介等都要适度公开，以接受社会的监督。

再次，完善公办养老机构内部管理制度及监督机制。“公办养老机构的运营主要靠政府财政拨款，钱怎么花的，花在哪些人身上应该向社会公布，”奚志勇认为，政府公共财政应该接受纳税人的监督，在养老投入方面尤其是要保障公平、避免浪费。

郑梓桢认为，公办养老机构的身份类似于“国企”，各地监督机制各不相同。有些地方通过行业协会对其进行监督，有些地方则是“放养式监管”，基本上靠机构自律。郑梓桢建议，为避免行政主管部门“自说自话”，应该通过第三方机构监督公办养老机构的运营状况，健全财务管理制度。

此外，还要着重建立公办养老机构的建设标准。2012年2月23日，民政部专门下发了《关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的意见》，对养老机构建设提出了坚持标准建设和实际适用相兼顾的要求，即“养老服务设施建设不超越经济社会发展水平”，“建设规模上，推行社区化和小型化，不单纯追求超大规模；建设档次上，公办养老机构要定位于提供基本服务”。

上海市杨浦区福利院院长谭秋玉说，公办养老机构不该豪华装修、超越当地群众的经济承受能力。“公办养老院应建得像保障房一样，不要过分奢华，就可以避免吸引特权阶层的老人争相入住”。

此外，上海市老年学学会秘书长孙鹏镖建议，公共财政应更多用于托底服务，同时加强对民营机构进行评估、对老年人前往各家机构入住提供咨询和指导。特别是，应抓住当前一些公办养老院面临改制、人员安置的改革契机，将政府财政投入逐步从养老机构的建设转向老年人的统筹与健康评估上，合理地分配和利用全社会的养老资源。□