基本公共服务均等化视角下的收入分配体制改革

基本公共均等化是实现公平目标的重要制度设计

基本公共服务均等化是收入分配体制的重要内容和基本手段。改革和完善收入分配体制的措施很多，近年来，围绕推进基本公共服务均等化，从中央到地方采取了一系列措施，诸如，2009年颁布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，其中充分体现了基本公共服务均等化的理念和思想。2012年7月《国家基本公共服务体系“十二五”规划》颁布实施，是我国收入分配体制改革的重要举措。如何在推进这项制度建设过程中，建立和完善符合中国国情、与世界接轨、可持续的基本公共服务财政体制和供给模式是今后一个时期中国基本公共服务体系建设的重要任务，也是完善收入分配体制的重要内容。

基本公共服务制度是20世纪人类的一项重要制度发明。一方面，公共服务体现了发展的社会属性。社会发展的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征，因而是市场无法有效提供的。在这里，教育和卫生最为典型，它们为全社会所需求，可以通过市场提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共卫生的公平性，政府必须介入。掌握公共权力的政府必须承担起供给公共物品、公共服务的责任，并对这些基本公共服务进行管理。在这里所谓承担不一定完全要政府亲自去做，但是政府必须保证对于基本公共物品能够使全体人民可及，至于如何达到人民手中，基本公共物品的供给可以根据效率原则进行。另一方面，基本公共服务权也是社会权。社会权是基于福利国家和社会国家的理念，为使任何人都可以获得合乎人性尊严的生存，而予以保障所有权利的总称。这种社会权利表现为三个方面：一是人有义务去满足他人的基本生存权。二是强调正义、公平、履行义务、寻求公正的社会经济权。给予穷人实际的社会权，托马斯·潘恩进一步肯定地强调：“不是施舍而是权利，不是慷慨而是正义。”三是基本公共服务权是一种接受权亦即积极人权，享有接受权是有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利。社会权是伴随着人权的国际化，人权的内容不断地被扩展而出现的，人权不仅仅局限在政治领域，还发展出经济、社会和文化权利即社会性权利，也即社会权。四是均等化包含了丰富的内容。基本公共服务均等化是其中的内容之一。均等化包括个人意义的均等化和政府意义的均等化；不论在何种意义上，财政均等化是基本公共服务均等化的手段。

基本公共服务制度在各国的实施也暴露出诸多问题，需要我们当前在推进基本公共服务体系建设过程中引起高度重视。从国际经验来看，基本公共服务制度在发达国家已经实行多年，发展至今遇到的问题颇多，诸如不平等问题、财政紧缩、失业率上升、福利的急剧削减、需求的不断扩大，等等。因此，在我国实施基本公共服务均等化不能简单照搬发达国家的经验，要借鉴发达国家的经验和教训，从中国国情出发，实行改革与创新并举，避免发达国家出现的不平等、财政紧缩等问题。

当前，就完善基本公共服务均等化的各项措施来说，中央政府应更多关注提供基本公共服务的地方政府的财力问题，而地方政府应更多关注基本公共服务供给模式的创新问题。中央政府要通过进一步改革中央和地方的财力与事权关系，确保地方政府的财政能力均等化；地方政府作为基本公共服务的供给者则需要进一步创新基本公共服务的供给体制机制，建立适合本地情况的基本公共服务供给模式。改革旨在解决地方政府的财力不足问题，在宏观上实现财政资源的公平分配；创新旨在提高基本公共服务的效率和公平性，在微观上实现公共资源的合理分配。由政府、非营利组织、企业和公众参与的公共服务供给模式会比由政府单独提供公共服务的供给模式更显示出其信息的对称性。

实现基本公共服务均等化需要加快财政体制改革

当前在推进基本公共服务体系建设和实现基本公共服务均等化过程中存在着提供公共服务的地方政府财政能力与辖区居民对基本公共服务财政需求之间的不匹配问题。2012年10月，在某社区调研时，笔者发现社区居委会主任在工作中感到最大的问题是财力问题，上游政府追求人均GDP，要求少报人口，但是基层财政收入是按照人头拨付的，这样就带来基层财力与实际人口规模不对等问题。还有，在某市调研时发现，该市户籍人口一百多万，外来人口近千万，要使所有外来人口得到基本公共服务，仅仅靠地方财政是非常困难的。流动人口的基本公共服务均等化问题是具有“中国特色”的，因为它涉及中央政府的城镇化战略目标和社会治理目标与地方在实现这两个目标过程中的财力问题，需要认真研究，专门对待。在这个问题上，没有国际经验可循，只能通过改革和创新来实现。

现阶段我国基本公共服务均等化包含了居民应当具有享受国家规定的基本公共服务的能力和权力的深层次意义。它包含三层意思，一是国家或地方政府应当对所辖区域的基本公共服务及其标准做出明确规定。二是所有的居民都应当具有接近基本公共服务的财政能力，中央政府（或省级政府）必须确保他们具有这种能力。三是我国居民应当不分城乡和地区享有接近基本服务设施的权利和机会。前者主要是针对居民财政能力均等化而言的，后者主要是针对平等权利而言。城镇居民与农村居民拥有不同身份和不同权利是一个体制改革问题。进一步说，在我国实现基本公共服务均等化，必须满足三个条件：一是每一个公民都具有享受法定基本公共服务的财政支出能力，这就要求中央政府和地方政府通过扩大税基或转移支付等方式。二是中央政府和地方政府应当通过规划和空间布局，使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务设施。三是中央政府和地方政府应当通过法律和改革现有的户籍制度等方式，使每个公民不分城乡、不分地区地有权利使用法定基本公共服务设施。

当前中国实现基本公共服务均等化需要三个因素：能力、机会、权利。所谓能力，就是通过转移支付的方式，使每一个公民都具有享受法定基本公共服务的财政支出能力，这需要改革和完善现行的财政体制，建立科学的转移支付制度和机制，包括地方政府的财政需求和中央政府的财政支出能力，换句话说，需要计算财政需求能力和支出成本，标准就是人均财政支出额。所谓机会，就是通过规划和公共投入，可以使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务设施，问题是要处理好空间布局的合理性问题，特别要考虑城市化因素和人口迁移等问题，避免资源浪费，这里要考虑的标准包括设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准、占地标准等。所谓权利，通过消除城乡分割分治体制，使每个公民不分城乡、不分地区地有权利使用法定基本公共服务设施也是可以做到的，这里不存在什么标准问题，是无条件的。所以，在我国现阶段，实现基本公共服务均等化的目标，包含了财政体制改革和财政机制的设计、基本公共服务社会的发展和规划、城乡户籍制度的改革等一揽子因素。

要实现三个目标：能力、机会和权利，就必须解决区域内涉及基本公共服务的财政供给能力与财政需求能力之间的关系，也就是中央和地方的财政分配关系问题。这也是一个国际性问题，尤其发生在联邦制国家。为了实现财政能力均等化，联邦政府通常通过向下游政府转移支付一定的现金。加拿大主要是通过建立省级政府财政支出能力均等化来为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务。具体做法是,加拿大所有的省份都被纳入均等化体系，并计算它们所有的财政收入来源：计量各省和地方政府财政收入状况和提供基本公共服务的能力，包括十个省的30多个不同的财政收入来源，如所得税、销售税、财产税以及经营税，等等。在加拿大，均等化的标准是财政收入水平，以人均财政收入水平计算。根据人均财政收入水平，联邦政府对财政收入低的省份实行财政转移支付。尽管各个州的财政收入不一样，但在联邦层次，美国并没有一个统一的均等化项目。美国联邦与州之间的转移支付，并不包含均等要素。例如，决定联邦拨款水平的是各州的个人收入水平。有一些拨款考虑均等化因素，例如面向弱势群体的教育项目、食品和营养项目，特别是医疗补助的大部分。美国的均等化主要是依靠各种各样的资助项目。瑞士1933年建立均等化体系，首要因素是考虑各州的税收能力，并以此为依据，建立有条件的基金。1958年，瑞士宪法赋予中央政府均等各州财政能力的权力，以消除区域差别，比利时缩小联邦内部实体之间财政差距的唯一机制是一个叫做“国家共同一致介入”的项目。在此项目下，那些人均收入低于国家平均水平的区域可以无条件得到联邦政府的转移支付。在发达国家，与基本公共服务均等化目标相关的不均等问题有四个，区域差别、中央（联邦）与地方政府的财政收入和支出差别（纵向不均等：中央或联邦政府财政收入快于、大于地方政府，地方政府的财政收入慢于、小于中央或联邦政府，但其财政支出却快于、大于中央或联邦政府），地区间的财政收入和支出不均等（横向不均等）、居民收入差距。在我国，还要加上一个城乡差距。大部分国家的均等化政策和战略也主要是为了提高政府间的财政能力均等化，目标主要是地方政府财政能力均等化。我国的基本公共服务均等化还稍微有所不同，从某种意义上，其目标是针对政府间财政能力均等化，以实现个体对基本公共服务的人人可及。

实现基本公共服务均等化需要创新供给模式

（一）反思新自由主义思潮下的公共服务供给模式

宏观管理模式上，世界正在经历着一场新的变革。始于20世纪70年代的新公共管理革命，几乎与新自由主义是同步进行的。1979年以来，发达国家的经济进入了所谓的新自由主义经济阶段。这个阶段的特征是，“将公共资产、公共权利私有化，资本积累的金融化，国家对财产和收入的再分配等等构成了剥夺性积累的主要途径，其结果是使财产和收入从社会大众手里转移至上层大资产阶级，从全球落后国家转移至少数发达国家”。与自由主义对应的体制是受管制的体制。在美国的历史上，受管制的体制出现过数次，例如，1900年至1916年，这个阶段主要是受管制的体制占主导地位，1920年至1932年，受管制的体制被自由主义体制替代，这个阶段上的社会差别非常严重，有人说这是导致1929年世界经济危机的根源之一，自罗斯福年代到1973年，受管制的体制一直占据主导地位，1980年以来，新自由主义占据主导地位。用这样一个大视野去看20世纪的公共服务体制的改革极其重要。新自由主义大大改变了发达国家的收入分配格局，第二次世界大战之后形成比较合理利益格局被打破了，财富向少数人手中急剧集中，尤其是它改变了利润和工资各自在总收入中的比例，收入分配状况恶化。尽管与新自由主义同步，新公共管理运动在20世纪80年代兴起，它以理念转变—提倡服务型管理和国家、社会与公众之间的互动，以机制调适—通过机制调整，整合制度要素，提升服务效率、效能和公平，以满足居民和政府的双重需求，以技术支撑—重视信息技术的广泛应用，借鉴私营部门的管理手段和技术，等等。需要进一步反思的是，尽管新公共管理的广泛应用，并没有从总体上改变当代发达国家社会利益格局和收入分配格局不断恶化的局面。

实现基本公共服务均等化必须关注公平性问题，这是居民是否满意的核心。基本公共服务绩效评估的公平性和公正性表现在基本公共服务均等化程度上，它需要一系列的技术支持，否则事与愿违。

（二）创新以预防为主的基本公共服务体系

福利国家在公共服务供给中面临着严峻挑战。这些挑战包括：能有多少财力可以供给？应该供给什么？财力投入的价值如何界定？一个时期以来，一些国家的政府纷纷成立相关机构，对于本国持续几十年的福利体制的可持续性进行评估。2011年，苏格兰公共服务供给委员会向政府提出了改进基本公共服务供给的四点建议：预防为主；公共服务一体化；建立提高绩效的有效领导体制；通过使用数字技术创新基本公共服务，提高其透明度。这四点建议的核心是通过社区发展规划来改革公共服务供给。

（三）变政府由服务提供者为安排者

实现基本公共服务均等化必须加快政府自身建设和改革。过去60年中，美国和其他国家公共部门的管理和运行已经发生了根本变化，其核心是新公共行动的扩散—贷款、贷款担保、规制、合同、合作协定、补偿项目、税收补贴、代金券，以及更多—它们中许多在一般意义上依赖于执行项目的第三方。这些工具的采用使公共部门由服务的提供者转变为安排者，蕴含着公共管理的深刻变革——非营利部门、私人部门都可以通过上述工具参与公共管理和公共服务供给。

改革公共服务供给模式旨在推动地方政府通过新的模式，包括通过跨部门、跨机构的合作来提高绩效。这里的机构是指政府之间的各部门、以及政府与企业和非营利组织的合作，诸如私人部门参与、服务购买、竞标、配额、资助等。政府和私人部门在公共领域的合作关系是非常复杂的。在国家层次上，由于过去20多年全球范围内的私营化，公私合作关系异常复杂。在地方层次上，由于非营利组织作为公民社会的重要组成部分，又使这种关系的复杂性增加了很多。

（四）加速公共领域的社会创新

中国基本公共服务体系建设需要通过社会创新来实现。社会创新包含两层意思，一是鼓励社会组织以商业模式来提供社会服务，同时实现自身的可持续发展，被人们称为“社会企业学派”；二是指通过发挥人们的创造性，以新的方式解决社会问题，解决的方式可以是商业模式，也可以是非商业模式，但必须是有效的、可复制的、创新性的，有人将其称为“社会创新学派”。“社会企业学派”把公共部门延伸到了市场领域，或者说把市场手段引入到公共领域，而这互相渗透，使传统的慈善事业等非营利活动走向制度化和可持续性。在英国，2008年社会组织总收入的80%是通过社会企业方式获得的。从国际经验来看，社会创新已经覆盖了就业、扶贫、社区服务、医疗卫生、教育等部门。未来还将覆盖因互联网发展而导致的社会关系的变革和社会结构的变迁。从国际到国内，眼下蓬勃兴起的“智慧城市”建设将大大改变公共服务供给方式，提高公共服务效率。

（五）努力提高公共服务绩效

要努力提高基本公共服务绩效。随着居民对公共服务质量的要求越来越高，范围越来越大，资金越来越短缺，这诸多因素倒逼公共服务的绩效管理，要求有效产出水平逐步提高，公共服务的善治模式不断完善：提供者的可问责性等。全球处于一个把绩效管理摆在重要位置的时代。1997年的英国公共服务改革把重点放在绩效管理和服务供给上，随之，一系列的多元测量工具也应运而生，被用于测量政府相关部门和公共服务供给机构的绩效上。美国也经历了这样一个过程，从联邦到地方政府都以立法的方式推动这件事情。加拿大1997年引入绩效账户，世界其他国家也纷纷效仿。除政府外，个人和私人部门也引入绩效评价。例如，Compstat 被引入改革纽约市的警察系统，作为巴尔迪摩的一个衍生模式用来管理人力资源。这两个系统都是用计算机提供即时的绩效信息，以实现预定的绩效目标。这样，绩效合同也就成为这个广泛运动的一部分，过去几年中，合同绩效得到进一步强化，并日趋复杂化。各国政府对于使用合同来改善绩效的兴趣与日俱增。基本公共服务绩效对于中国这样一个财政资源随着人口日益老化和财政压力与日俱增的国家特别重要。

（六）发挥家庭和社会关系的作用

在中国这样一个以家为中心的民族，要发挥家庭在保健、预防、服务供给中的作用。欧洲的经验表明，市民家庭和朋友在公共服务供给中发挥的作用超过了一些专业机构。它们遇到的关键问题是，政府如何利用这些已经形成的巨大社会力量。中国目前倡导居家养老很重要，其实家庭对于身心健康至关重要，也是预防为主的基本公共服务体系建设不可缺少的因素。（丁元竹 作者系国家行政学院决策咨询部副主任）