欧盟“航空碳税”暂缓一年再推机会或不大

接近一年的“航空碳税”拉锯战出现了新的拐点。

“在国际民航组织（以下简称ICAO）明年秋季大会之前，欧盟委员会暂停向进出欧洲的航班征收碳排放税。”欧盟气候行动专员康妮·赫泽高（Connie Hedegaard）在欧洲当地时间11月12日宣称。

暂停征收“航空碳税”意味着欧盟不再要求于2013年4月对2012年进出欧盟的航空碳排放配额进行交纳；所有针对进出欧盟航班的监管和汇报要求也会延缓；所有航空承运单位在欧盟内的相关义务和应当遵守的欧盟相关法律保持不变。

这是欧盟委员会于ICAO理事会11月9日结束的加拿大蒙特利尔会议后发表的官方声明，其原因就在于此次会议同意建立一个针对市场机制（MBMs）的高级别政策组，并且会将此前已提出的解决航空碳排放问题的三种替代方案减少为一种。

而欧盟委员会的声明中也留有余地，因为延缓并不代表取消。ICAO提出的市场机制的方案如在明年深秋举行的逢3年一次的会员大会上还是没有实质进展，欧盟委员会的“航空碳税”计划将会再次生效。

不过，彭博碳市场分析师曹晓磊对本报记者分析表示，“即便明年ICAO的措施不能很好的推下去，欧盟要继续对国际航线开征‘航空碳税’的可能性也并不会太大。”

另外，值得注意的是目前“航空碳税”由欧盟委员会提出了议案，由于该项措施已经立法，因此欧盟委员会的决定还需要通过欧洲议会以及欧洲理事会。

“航空碳税”有条件暂缓一年

“上周五的ICAO会议传来了好消息。我在和欧盟27个成员国的电话会议上建议欧盟在ICAO明年秋天召开大会之前，暂停向非欧盟国家进出欧洲的航班征收航空碳税。”赫泽高对记者表示。

所谓的好消息就是指ICAO在11月9日的会议上同意建立一个针对研究市场机制（MBMs）解决方案的高级别政策组，并且会将此前已提出的解决航空碳排放问题的三种替代方案变为一种代替方案。

此前，2012年3月，ICAO市场机制专门工作小组向第195届理事会提交了四种航空业减排替代方案，而ICAO第196届理事会对四种机制进行了讨论，决定只对其中三种方案进行考虑，而接下来的第197次理事会又提交了进一步设计与评估结论。

这三种替代方案包括两种抵消机制与一种交易机制，具体为强制抵消机制（global mandatory offsetting）；带有创收机制的强制抵消机制（global mandatory offsetting complemented by a revenue-raising mechanism）；全球航空碳排放总量控制与交易机制（global emissions trading cap-and-trade）。

毫无疑问，欧盟长期以来最为希望ICAO在市场机制方案上取得进展。

赫泽高此前在10月初接受本报记者专访时表露了其心声，“ICAO提出的三种方式之一，即通过市场机制解决航空碳排放方法非常好，我们希望在这一点上看到更多的进展。”

而此次ICAO最新会议上的结果正如欧盟所愿，这也就给欧盟带来了一个将其计划暂缓的好机会。

本报此前关于“航空碳税”已经分析表示，由于各方的抵制，欧盟“一意孤行”会举步艰难，因此它早晚都要做出让步的决定，只是需要找到一个下台阶的机会。

“不过，此次欧盟暂缓实施其‘航空碳税’将为多边解决航空节能减排营造了一个良好的气氛。”卡内基国际和平研究院中国能源与气候项目主任涂建军对本报记者表示。

另外，值得注意的是，欧盟委员会虽然表示将“航空碳税”计划延缓一年，但是它并没有表示取消并还留有余地。

赫泽高表示“需要明确的一点是，如果该方案无法实施——当然我希望能够实施，我们无疑会自动恢复征收欧盟碳排放税。”

11月15日，外交部发言人洪磊对记者表示，“需要指出的是，中方不能接受欧盟将多边进程与其单边措施挂钩以及给多边进程预设条件的做法。”

还需走两道程序

“欧盟委员会提出暂缓的计划只是政治上的建议，还需要得到其他方的认可。欧盟委员会需要争取时间走程序，也就提前5个月宣布了暂缓计划的决定。”李硕表示。

据了解，欧盟早在2008年已经对“航空碳税”立法，因此欧盟委员会的决定还需要通过欧洲议会以及欧洲理事会，得到暂缓计划的授权。因此正式暂缓的决定还需要通过一个共同决策的过程。

迄今为止，欧盟议会中的环境、公共健康与食物安全委员会在11月12日下午与赫泽高领导的团队进行了临时会晤，并表达了对委员会决定方案的欢迎与认可。

在一份申明中，环境委员会的主席马提亚·格鲁特（Matthias Groote）强调，“欧盟可能会有条件的修改我们法律中的一些要求，但是时间是在明年之内达成国际协议。”

另外，欧洲议会的成员皮特·赖斯（Peter Liese）也表示，对ICAO所取得的进展表示欢迎， 他同时也表示，“他们还会仔细研读欧盟委员会的方案。一方面，我们不能过于慷慨，另一方面我们需要尽量避免引起不正当的竞争。”

当然得到欧盟议会的肯定之后，修改法案的时间只是迟早。

另外，欧盟做出的暂缓决定还需要得到27个成员国首脑组成的欧洲理事会的同意。

“这也是走一个程序，各大成员国恐怕都会同意。”李硕表示。

英国方面也向本报记者对其做出了回应。英国驻华大使馆气候变化和能源处一等秘书温妮（Nicola Willey）接受本报记者采访时表示，“我们也认为给ICAO时间去达成相应的国际协议的决定是正确的。另外，基于11月9日ICAO取得的进展，我们还希望看到在ICAO之下能有一个正式的决定。”

再进行的机会并不大

“即便明年在ICAO多边体系下还是没有实质性的进展，欧盟重新征收‘航空碳税’的可能性也不大。”曹晓磊表示。

如果按照欧盟的说法明年在ICAO之下还是没有更加实质性的全球协议推进航空减排，那么多边将会再次重回单边，“相信还是没有人会认可这样的单边行动，各国依然不会‘埋单’”。曹晓磊进一步表示。

欧盟“航空碳税”计划一直都遭到不下20个世界主要国家的抵制。从2011年的新德里会面，到2012年年初莫斯科会晤，再到2012年8月份华盛顿联合反击的“第三波”，各大反对国家每一次都表达了对欧盟单边行动的不认可，要求回归正常的多边合作。

“但是ICAO之下的多边合作下会取得怎样的进展，会不会明年秋天就能出一个实质性的决议现在还不好判断。” 绿色和平国际气候变化与能源高级官员李硕表示。

“但多边的合作肯定比单边能够取得更多的共识。”涂建军表示。

另外，其实欧盟也给自己留下了一条退路。

根据欧盟的相关法律，其规定如果第三方国家拥有一些措施控制或解决航空碳排放问题，这样的国家将会被豁免。

“也就是说，如果一个国家内部有一些措施，欧盟也能接受。比如中国明年要开始碳交易试点，上海已经把航空业纳入了交易体系，其实这也是中国在航空碳排放上做出的努力，那相信欧盟也会对其认可。”曹晓磊表示。

此前，赫泽高接受本报记者专访时就曾表示，“中国在航空碳排放上做出了相应的努力。”

不过，涂建军也指出，“在接下来一年，ICAO领导之下的多边合作时，中国必须更加主动积极，在航空减排问题上抢到话语权。”