开发区“托管现象”：地盘扩大后行政体制纠结
今年是国家高新技术开发区建设20年，也是许多国家级经济技术开发区的二十华诞。
20年风雨历程，20年沧桑巨变。开发区作为先行先试的阵地，已经成为各地经济发展的“特区”。
从当初荒地一片，到如今区域经济的重镇；从当初摸着石头过河的探索，到如今成为发展的先锋。如今，开发区不仅成为各个城市的“名片”，更成为各地发展的“着力点”。开发区为中国经济描绘出了一幅壮丽的画卷。
随着产业布局迅速扩大，开发区土地空间开始受限。在原有规划范围无法突破的前提下，“托管”就成为开发区扩容的“无奈”之举。
所谓开发区托管，就是通过上级政府授权，将周边乡镇、街道或指定区域的社会经济管理权限交由开发区全面托管的一种管理模式。
在经济总量的榜单上，开发区们毫不逊色；然而，在促进区内经济发展与行使行政管辖权之间，他们面临着更多剪不断、理还乱的体制纠结。
开发区管委会通常是所在地政府的派出机构，并非一级政府，但又在行使政府的职能。尤其在“托管”扩容之后，受人员编制和管理权限等因素的制约，开发区的管理成了典型的“小马拉大车”。
开发区扩容之后如何更具活力？“政区合一”的探索能否成为开发区未来的通行模式？如何改变“小马拉大车”的行政难题？
这些问题仅靠开发区自身的努力似乎难以破解。
开发区扩容催生的“托管”
在开发区行政区划难以突破的前提下，托管周边的乡镇成为权宜之计。
从6月1日开始，沙尔沁镇党委书记李瑞彪和镇长弓贵彪的工资，已不再由呼和浩特市土默特左旗（下称“土左旗”）发放，改由呼和浩特经济技术开发区（下称“呼和浩特经开区”）发，和书记镇长的工资关系一起被转的，还有沙尔沁镇所有的行政和事业在编人员。
呼和浩特经开区正式托管沙尔沁镇，面积202平方公里。
随着开发区的成长，用地紧张成为制约开发区发展的主要因素。呼和浩特经开区也不例外。呼和浩特经开区创建于1992年，2000年晋升为国家级经济技术开发区，下辖如意工业园区（原如意开发区）、金川工业园区（原金川开发区）。
10年前，呼和浩特市政府东迁至如意河边，如意开发区成为城市的核心区。一时间，地产项目蜂拥而至，挤占了工业用地。如意开发区迫于发展考虑，在城南40多公里处的土左旗沙尔沁镇规划了21.86平方公里。然而，用地紧张的问题仍未得到缓解。位于城市西侧的金川开发区，也有着相同境遇，由于居民太多，现在已不具备搞工业的条件。
呼和浩特经开区管委会主任李博宏认为，开发区要发展，就必须寻找新的空间，这次托管的202平方公里的土地，可以让开发区继续发展二三十年。
“经济技术开发区”，是中国改革开放后所设立的现代化工业园区。“高新技术产业开发区”，是依托于智力密集、依靠科技，吸收和借鉴国外先进科技资源、资金和管理手段的产业集中区。两区皆分为国家级和省级，统称“开发区”。商务部和科技部网站显示，自1984年首批14个国家级经开区设立为发端，截至目前，全国国家级经开区达到132个；国务院批准的国家高新区数量达到105个。
20多年来，开发区享受着高速发展带来的喜悦，也遭遇了土地空间受限的困惑。由于行政区划的审批权在国务院，行政区划又难以突破，地方政府不得不将省级权限用到极致。托管，就成为当前全国开发区“解土地之渴”的常用方法。
作为国家级高新区的河北石家庄高新区，1991年成立时只有7.8平方公里，1995年与石家庄经开区合并后，土地面积扩大到17.8平方公里。2009年时，产业用地已基本用完。经市里决定，石家庄高新区对栾城县的郄马镇和裕华区的宋营镇进行“托管”，土地面积达到75平方公里。
1988年，湖北武汉，一条约10公里长的街道成为武汉东湖高新区的雏形。1999—2010年，东湖高新区经过了6次扩容托管。2010年4月，洪山区和江夏区正式将部分区域交给东湖高新区托管，这个“中国光谷”规划的开发面积一下子扩大到518平方公里。
被托管乡镇的归属困惑
管理归开发区，部分人事关系及行政审批权归原区划地……类似的纠结比比皆是。
新老“东家”与被托管的村镇（街）关系既微妙又充满矛盾。
以沙尔沁镇财政为例，中央财政下达农村的专项资金，如粮食直补、良种补贴、医疗保险等依然通过土左旗财政进行拨付。镇里收起来的保险资金仍然交给旗里，因为旗里有合管办，开发区没有。
土左旗相关部门认为，沙尔沁镇已由开发区管理，相关事务应由开发区处理。但开发区又不具备这些行政职能。
呼和浩特经开区管委会是政府派出机构，目前下设7个局室。实行托管后，开发区最先遇到的问题是沙尔沁镇涉农项目无法与之对接。除了财政，沙尔沁镇的选举、户籍、卫生、养老、民政福利以及农田水利等，都无法通过开发区正常处理。
“有时真的不清楚该找谁。”沙尔沁镇镇长弓贵彪显得很无奈。
而在其他被托管的乡镇，除了新老“东家”之外，还出现了第三方委托管理：人事、财政、社会事务权在开发区，人大政协关系在行政区划地，户籍却通过其他区进行托管。
3年前，石家庄高新区托管栾城县的郄马镇后，人事、财政权归高新区，人大、政协代表委员关系依然在栾城县，而2万多农民户籍却托管到与高新区邻近的裕华区。这些农民的住址未变，只是将栾城县改成裕华区。
财权收至开发区，乡镇自主支配收入没有，乡镇干部对此有看法。
“过去在镇里征地是按一定比例给镇里提成的，加上镇里征收的80%地税是留在镇里的，这样镇的财政收入很不错，现在税收统一由开发区征收。镇里就没有财权，花一分钱，要申请报批。”郄马镇一位干部说。
没有托管的时候，镇里有经济发展任务，可以自行招商引资，土地可以议价，价格往往很高。“现在工作任务完全变了，主要是配合开发区征地拆迁，做好稳定工作。”石家庄高新区宋营镇一位干部说。
开发区行政“小马拉大车”
不是一级政府，却要承担政府的许多职能。人员缺编、机构不全、经费不足，成了典型的“小马拉大车”。
全国各地的开发区托管已有10多年，随着托管范围不断扩大，人口不断增加，开发区的职能已由单一的服务企业，转变为全面的社会经济管理。然而，开发区不是一级政府，只是作为政府的派出机构，管委会已经很难承担政府职能部门的重担。
10月9日，正当石家庄高新区办公室负责人接受《中国经济周刊》采访时，石家庄市林业局的同志前来协调绿化的事，他对此很无奈。由于高新区没有林业部门，只能协调到个人来做。人未增加，事越来越多，最后是一个人要管一大摊事。
以办公室为例，石家庄高新区是党工委和政府办合二为一，除此之外，工会、共青团、妇联、信访、宣传、统战、政法委、规划、人大政协议案提案的督察工作等都在办公室，办公室的工作人员只有20多人。管委会的社会发展局，一个8人编制的局却要对市里林业、民政、人口与计生等17个部门。
开发区的机构设置本来是以服务企业为目标，如今托管了乡镇后，人手不足，职能部门不全，已让开发区疲于应付。
比如每年征兵，工作量很大。石家庄高新区也有武装部，两个人，由于不是现役，动员工作做完后，征兵手续还要到邻近的裕华区去办理。此外，高新区没有人大、政协，区里不少代表委员，只能到其他区县去开会。
记者在武汉东湖高新区采访时，该区宣传信息中心主任曾玉梅以“托管话题不便谈”为由拒绝采访。但是来去匆匆的她仍显示出这是一个繁忙的机构。
东湖高新区采取的是大部制机构设置，每个部门要分管多项职能。宣传信息中心隶属于管委会办公室。曾玉梅既是宣传信息中心主任，也是办公室的副主任，同时还是管委会主办的《今日光谷》杂志的副总编。
对于开发区来说，托管之后，土地审批权可谓是新老“东家”最头疼的难题。
按照法律规定，项目入驻用地须由一级人民政府批准，开发区管委会是派出机构，不具有一级政府的行政权力。在呼和浩特经开区，如意新区在沙尔沁镇所上项目的土地申请报批、工程规划管理等，都要通过该镇隶属的土左旗国土局及建设规划局来进行。
然而，要经过这个环节并不容易，10年来，如意新区由于每年受土左旗用地指标限制，一些工业项目的土地手续至今也没有批下来。这样就影响了项目的落地。
“过去审批顺利的话也得一年。因为土地指标有限，存在利益之争，我们挤占旗里的土地指标，会影响他们的发展。”呼和浩特经开区经济发展招商局副局长张建华说。
对于未来的土地审批，张建华所有的希望都寄托在经开区正在申报筹建的国土局上，一旦建成，托管后的土地审批将无需再通过土左旗了。
托管模式下的改革探索
“一试就违法、一试就碰线、一试就无依据”，托管模式下的行政体制改革难有大突破。
面对开发区托管中出现的困惑与难题，国内许多地方也进行了先行先试，但是遇到了很大的阻力，在涉及到一些具体改革的操作上，基层干部面临的最大困惑是“一试就违法、一试就碰线、一试就无依据”，体制改革创新难有重大突破，有的甚至是半途而废。
东湖高新区体制的改革冲动，就最终因碰壁而不了了之。
根据1994年颁布的《武汉东湖高新技术开发区条例》（下称“《条例》”）规定，武汉市政府设立开发区管委会，代表市政府行使对开发区统一管理的职权。这些职能主要为经济管理职能。比如，开发区规划的制定、高新项目和配套建设的权限内审批、工业园区的规划管理等等，对于人口、计生、卫生、教育、党群等社会管理的职能仍然放在原政府机构。
1988—2010年，东湖高新区面积从不足30平方公里扩大到518平方公里。这比武汉市的武昌区、江汉区、汉阳区等几个中心城区面积加起来还要大。如今，东湖高新区管委会已经承担了除人大和政协之外的所有政府职能部门的工作，已经相当于一个区政府。但它又缺少与之相匹配的人员编制与管理经费，管理起来很难。
东湖高新区苦苦寻求突破。2010年8月，《武汉东湖高新技术开发区条例（草案）》（下称“新条例”）由武汉市政府常务会议审议并原则通过。新条例在1994年《条例》基础上进行修订，其重点是为东湖高新区解除管理体制和自主创新等方面的束缚。
为解决机构设置及人员体制上的问题，新条例要求赋予管委会根据发展和管理需要，在核定总量内，自行设置工作和内设机构的权限。另外，要求明确赋予东湖高新区管委会通过合法形式，将部分公共服务委托社会组织办理的权限。
然而，两年过去，武汉市通过的新条例并没有得到湖北省和国家的批复。新条例所提出的改革尝试，最终搁置。
虽然许多地方为了破解体制壁垒，也在积极探索，但都难有大突破。
呼和浩特经开区为了沙尔沁镇涉农问题，正在申报一个副处级机构，即呼和浩特经济技术开发区农村工作部。农村工作部的职责是就涉及到农业的事情行使政府职能，农业项目的报批也通过这个部来进行。农村工作部的人员就是沙尔沁镇的工作人员，一套人马两块牌子，也就是说该镇的干部在农村工作部里原地升格。
在北京大学政府管理学院博士后金晓哲看来，这种探索是有益的，但都只是权宜之计，不能解决根本问题，根本解决必须从体制上破解，在国家层面必须要出台政策。开发区在中国已经发展近30年，它的管理模式已经不能完全适应新形势发展的需要，是该到改革的时候了。
“政区合一”的两种模式
使开发区成为一级政府、一个真正的行政区，可以化解“托管”模式的困境。
今年是北京经济技术开发区20周年，随着开发区城市功能的增强，两年前，北京市委作出决定，大兴区委书记兼任北京市经济技术开发区工委书记，北京经济技术开发区工委副书记、开发区管委会主任任大兴区委常委、副书记。有专家认为，高层领导的交叉任职将意味着两区下一步行政资源的整合。
目前，在全国开发区托管的模式中，有两种：一种是不完全托管模式，村镇的行政区划依然在县（旗）区，而被托管者的部分事务转进开发区；一种是完全托管模式，这种模式多为“政区合一”模式，即行政区域和开发区合一，就是一套人马两块牌子，这样既解决了开发区的土地扩容，也解决了开发区管理职能的转变。
从各地实际情况看，目前做得较好的是政区合一模式，政区合一模式中又有两种类型。
一种是政区合一型，如北京中关村、山东青岛高科技工业园。在这种模式下，开发区管委会与当地政府同一级别，同一套人马，政府机构是作为一个完整行政区域而设立，管委会主任是行政区最高领导，管委会其他成员既是行政机关各部门的行政人员，又是管委会的管理人员，接受管委会和行政区政府的双重领导。
另一种是独立行政区型。这种类型的管理模式把开发区直接作为一个行政区，或者把行政区直接作为开发区来管理，如江苏苏州高新区既是产业开发区，又是苏州市的新城区，包括4个功能区，同时下辖一个镇和一个街道。其管理机构为新区管委会，下设18个直属机构，全面负责新区的管理和建设，行使一级政府的权力。
这两种“政区合一”的开发区模式，哪一种能真正成为体制创新的“模板”，能真正得到推广，各地在摸索中，期待着……
(本刊记者朱日岭对本文亦有贡献)
开发区管理体制转型方向亟待明确
北京大学政府管理学院博士后 金晓哲
用地空间不足是长期困扰开发区发展的主要问题。近年来，托管越来越多地成为国内众多开发区突破空间制约的一种普遍做法。
传统开发区扩容所牵涉的开发区规划范围与行政区划调整，需要国务院及相关主管部门的审批，难度大、周期长。而托管模式在不改变开发区规划范围和行政区划调整的基础上，通过省市内部程序实现了开发区对土地和社会资源控制能力的扩容。
有学者认为，托管模式已成为当前开发区发展的方式之一，是破解城乡统筹难题、创新管理体制、促进区域经济协调发展的重要抓手和有效途径。但作为一种探索性体制管理模式，托管模式在以下几个方面还需要进一步明确：
首先，开发区特殊的管理模式与政策是否适用于托管区域。在我国，开发区是由政府批准、在城市规划区内实行国家特殊优惠政策的指定地域，其管理模式与相关政策的空间边界是确定的。开发区管委会的管理权限与政策优势是否可以突破扩大到托管区域？因此，托管的有效性与合法性就需要进一步讨论和明确。
第二，在缺少相应指导规范的情况下，托管模式是否会再次引发开发区用地的全面失控。违规用地一直是开发区发展过程中备受诟病的问题。托管模式使开发区控制用地面积大大增加。以南京经济技术开发区为例，通过对4个街道的托管，开发区的控制总面积增加了170平方公里、人口增加了14.5万，分别是开发区建成区的5.7倍和1.5倍。因此，在政区合一的托管模式下，如何对开发区及托管区域用地进行有效的确定和监管就成为一个重要问题。
第三，“政区合一”的托管模式会不会导致开发区管理机构的膨胀？托管模式下，开发区由原来相对单一的经济区变成了园区与政区混合体，管理的地域范围、人口规模显著扩大。社会管理和同上级对接的行政管理事务骤增。而这些因素会对以经济服务职能为主的开发区管理体制提出挑战，不可避免地带来行政机构的人员膨胀。
1984年以来，开发区已经走过了近30年的历程，开发区发展在取得了巨大成就的同时，也积累了相当多的问题。在地方政府迫切的发展冲动之下，省市层面关于开发区有关政策和权力空间已经不大。托管模式是此背景下地方政府探索的产物，其间存在的模糊性不可能在省市层面获得厘定，需要从国家层面给予明确。
随着WTO过渡期的结束、新所得税法、劳动法和工业用地出让新政的出台，以及全球金融危机引发的国际投资与市场需求的下降，开发区原来在政策、土地、劳动力和招商等方面的优势都已经终结或削弱，许多开发区的功能也从单一的外向型经济园区向综合性的城市功能区转化。这种功能的转变需要管理体制的改革跟进与创新引导。
浦东新区、滨海新区的成立为开发区政区化发展拉开了序幕。在国家层面，对于其他开发区管理体制向政区化转型，应提出明确的指导意见。如果开发区政区化发展是一个趋势的话，那么开发区托管模式作为政区化发展的一种过渡状态，也需要国家出台相应的政策进行规范，对托管模式的实行条件、发展绩效进行全面的评估与考核，在法律和程序上厘清园区和政区管理的冲突与模糊问题，从而使开发区的托管，能够建立在合法、有效、有序的基础之上。