高速假期免费撬动收费改革坚冰 估年损失200亿

半个月后的中秋国庆长假，全国小型车辆将首次被免除高速公路通行费。近日，有关各地如何制定免费通行方案实施细则，落实这一国家政策，备受公众关注。9月12日，河北、湖南、内蒙古、四川等多个省、自治区实施细则已相继公布。据交通运输部(以下简称“交通部”)公路局相关人士透露，交通部此前已敦促各地尽快出台细则，预计下周所有省区市细则将出台，进入最后部署阶段。

据了解，各地出台的细则基本以交通部9月5日下发的紧急通知为参照，在通行时间、通行方式和通行范围等方面与交通部要求大体一致。同时，各地在是否设置免费车辆专用通道、机场高速是否免费等方面作出了不同的规定。

高速公路重大节假日免收通行费的呼声已有多年。记者注意到，从今年5月交通部相关负责人透露正在酝酿这一政策，到8月初《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》正式公布，再到政策将要实施的9月初，地方高速路桥运营商的态度一直“不太积极”，一些路桥公司表示“要等地方政府最后通知”。直到近日，多个省份公布了实施细则，他们才表示，已“接受事实”，将与当地交管部门合作，降低高速公路节假日首次免费可能带来的负效应。

地方政府的“印钞机”——这是高速公路留给公众印象最深刻的标签。此次国务院出台的免费新政被看做“撬动高速公路收费的坚冰”，公众希望能以此推动高速公路收费改革。

“对于高速公路收费来说，路桥公司是既得利益者，地方政府同样也是，节日免费通行直接影响地方收入，还会增加相关部门的人力物力成本和道路维护成本，地方政府和路桥公司很难有积极态度。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚在接受中国青年报记者采访时表示。

赵坚告诉记者，公路企业法人以盈利为目的与公路基础设施公益性相矛盾，造成高速路桥运营商消极对待免费新政。目前，相当多的公路经营者是以盈利为目的的企业法人。

交通运输部科学研究院交通财政与金融研究所常务副所长胡方俊曾经作过计算，重大节假日，一个省收费公路的每日收费额为3000万～5000万元，几个重大节假日加在一起大约为6亿元，全国近200亿元。

有评论认为，公众对于免费新政得到积极实施热切期盼的背后，是希望多年来难以得到有效治理的高速公路超期收费，能够有突破空间。

赵坚认为，我国高速公路建设大跃进，贷款修路、收费还贷”的建设模式，以及地方政府片面追求GDP等问题，是造成高速公路超期收费的深层次体制机制原因。如果不解决这些问题，我国高速公路超期收费、高收费问题就难以彻底解决，在重大节假日免除通行费就只是“做做样子”。

赵坚分析说，《收费公路管理条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款；政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费；转让政府还贷公路权益的收入，必须缴入国库，除用于偿还贷款和有偿集资款外，必须用于公路建设。实际上，早在交通部1996年颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》中就有类似规定，转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目。

这意味着，转让公路经营权收入可以用于新的公路项目建设，这就为利用转让公路经营权收入进行资本运作打开了大门。许多饱受诟病的超期收费高速公路，比如京港澳高速(原名为京石高速)、首都机场高速公路等都是通过有偿转让经营权，变更经营主体，从收费还贷公路变为经营性公路的。

“统一还贷”被理解为，一条贷款修建的高速公路在还清自身的贷款后还可以继续收取通行费，全省高速公路贷款是一盘棋，所有的高速公路贷款全部还清，才可能停收通行费。

以山西太旧高速公路为例，该高速公路于1993年开工建设，1996年6月建成通车，太旧高速是石太高速的山西段，通道区位的重要性使太旧高速公路取得了良好的经济效益，通车当年的收入就达到1.23亿元。2000年9月，山西省要建设全长666公里的大运高速公路，总投资达222亿元，但存在巨大的资金缺口。于是，2000年11月，山西省对太旧高速公路管理局进行改制，以“山西太旧高速公路管理有限责任公司”之名进行资本运作，置换出了20亿元的资本金，进而争取到国家资金和银行贷款，使大运高速公路建设资金得以落实。

赵坚表示，《收费公路管理条例》规定，还贷公路收费期限最长不得超过20年。如果执行该条款，太旧高速公路要在2015年年底停止收费。虽然到2010年太旧高速公路已累计收取社会车辆通行费90多亿元，早就还清了贷款，且收回了3倍以上的投资，但可以预计，即使再过几年，太旧高速公路可能也不会停止收费，因为这会使山西省高速公路统一还贷的资金来源大幅度减少，而山西在“十二五”期间还要进行更大规模的高速公路建设。太旧高速公路按期停止收费，就无法为山西省其他不盈利的高速公路还本付息。

“这是个两难困境。继续收费，就要违反国务院《收费公路管理条例》收费最长不得超过20年的规定。但是，中央政府没有硬性规定各个地方政府在一定时期内可以进行的政府还贷公路建设规模，如果地方政府高速公路的建设规模大幅度膨胀，建设了大量在长时期内没有车流的高速公路，这部分高速公路在规定的收费期限内就无法还本付息，因为允许统一还款，就只能靠那些车流量大的高速公路继续收费来统一还款。如果那些能盈利的高速公路在超过收费期限以后停止收费，统一还款的资金来源就会中断。”

在赵坚看来，“贷款修路、收费还贷”的模式只适用于收入水平高、人口密度高的地区，因为这类地区通过收过路费可以还贷，不适用于收入水平低、人口密度低的中西部地区，因为这些地区能收到的钱较少，难以还贷。但是，“贷款修路、收费还贷”的模式已成为我国高速公路建设的普遍模式。

北京市人大代表、致诚律师事务所主任佟丽华曾在2008年和其他10名北京市人大代表一起，建议撤销京石高速杜家坎收费站。他对中国青年报记者表示，按照规定，即使收费还贷公路变为经营性公路，最长收费期限也不能超过20年，政府应该旗帜鲜明地执行这一规定，“当初贷款情况、这些收来的通行费花到哪里了，都该给公众一个明白账。”佟丽华说。