陈杰：保障房和福利房边界在哪里

8月7日，国务院发展研究中心下属的中国发展研究基金会发布《我国城镇化进程中的住房保障问题研究》报告。参与这项报告的北京大学经济学院教授平新乔称，各地向中央报数的“保障房”，恐至少有一半实际是国企和企业员工的“福利房”。媒体纷纷以“保障房一半是福利房”的标题报道，舆论一时哗然。

住建部随即回应说，2009年至2011年，全国共开工建设的保障房1638万套，都主要用于改善居住在棚户区和城镇中低收入家庭的住房条件，具体为廉租住房435万套、公共租赁住房321万套、各类棚户区改造住房882万套。住建部同时还表示，过去三年还开工建设经济适用住房352万套、限价商品房128万套，主要面向城镇中低收入住房困难家庭。

但社会上的担忧与质疑一直存在。媒体曾多次曝光不少地方上的经济适用房成了“公务员房”和“特权房”，而《中国经济周刊》近期一篇关于部分央企为员工在城市核心地段提供售价远低于市价的“福利房”的报道，更激发新一轮强烈质疑。

当前福利房为何激起不满

严格从学术角度而言，福利既可指由政府或公共组织提供的覆盖全民的具有社会保障作用的“公民福利”，也可以是由雇佣者在其薪酬体系中作为职工报酬一部分的“员工福利”。从这个意义上，所谓福利，可以看做是一种对生活资料的非市场化配置。

公民福利和员工福利又有两个根本区别：第一，前者来自国家财政或其他公共资源，后者来自雇佣者自有财力资源；第二，前者侧重基本生活资料，而员工福利可以是改善型甚至奢侈型生活资料。

舆论当前责难的部分央企和国家机关的“福利房”，需要区分三种情况。

第一种情况是，这些单位自掏腰包，包括通过市场从开发商团购而得的“福利房”。表面上看，这种福利房是职工薪酬体系的一部分，属“员工福利”。按理说，如确属员工福利，那么单位提供何种住房福利，本身并无可指责之处。

但一方面，大家反感的是，国家机关，和没有真正实现预算独立的央企，在其员工已享有较好的薪酬后，仍从国家财政申请到专项经费，为小集团谋福利。不过，这属于财政中对行政机构支出的预算约束和决算监督问题，不应追究到住房福利的名头上。现实情况是，大多数政府机关和事业单位，当前都存在或多或少的货币化住房补贴。

另一方面，更让社会反感的是，少数个人可以依托单位的强势在住房市场上获利。这背后反映的是，住房市场化的理念已深入人心。也说明，相对货币而言，住房实物的稀缺性更强。尤其住房在当前有强烈升值预期，一旦有单位借强势地位以非市场、非公开手段获得实物住房，必然严重影响其他个人的利益。这种背景下，福利房，看上去就比住房福利扎眼得多。

第二种情况，是一些单位把本来计划预定分配给低收入群体的保障房变成了职工福利房。媒体已曝光过很多案例，经济适用房被违规出售给不满足条件的人群，变成很多特权单位的职工福利房，甚至成了这部分人敛财的工具，大量公共财政补贴进了不该进的地方。即使廉租房，也存在不少违规现象，如国家审计署2010年对16个城市的审计，就发现违规租售的廉租房8654套。

这里有保障房分配的问题，也有保障房设计的问题。早期经济适用房套面积超过100平方米的很多，从设计上就背离了住房保障的原意。近年来对保障房的设计标准把关更严，但从人情和社会舆论角度，标准又不敢降低太多，舆论往往要求保障房地段较好、交通便利、社区成熟，这就构成两难。保障房太好，难以遏制腐败，也违背公平性；保障房过于不好，保障目的达不到。此中平衡还在摸索中。

职工福利房可向保障房转化

第三种情况，是现在产生的新情况，一些地方拿已建成或单位即将自发计划建设的职工福利房充保障房。与一般媒体和专家观点不同，笔者以为，这里的是非对错不是那么分明。

面对5年3600万套保障性安居工程的巨大压力，地方政府意识到这个政治任务的严肃性，不敢懈怠，但有些地方又舍不得土地财政，融资和建设压力也巨大。于是不少地方政府拿建成或即将建成的职工福利房来充保障房。对此，毫无疑问要严厉抨击，否则就是纵容作假，败坏社会风气。

但另一个角度，从建保障房的目标看，职工福利房有时和保障房的界限又不是那么分明。

1998年房改后，原有单位公房基本已出售给职工，仍保留的少数老公房，要么在房管部门手里以低租金租给劳保对象或其他社会低收入群体，要么是少数大企业和事业单位（尤其高校文教卫生系统）留下来的职工宿舍。现有职工宿舍基本都是历史遗留产物，条件简陋，主要解决职工的基本和临时性租赁需求。

在2004年“8·31”大限后，土地原则上都市场化了，尤其住宅用土地。企事业单位又很难作为主体从土地市场上获得土地，原则上不应再有新建职工福利房。诚然，房改和土地招拍挂后，仍有一些国家机关和部分央企凭借特权获得免费或低价土地，建新房出售给自己职工。但这部分职工福利房，与保障房风马牛不相及。笔者不认为，这些强势单位愿意向地方政府主动报告这些福利房，然后被地方政府作为保障房完成指标上报。

但如果是租赁型职工宿舍，包括较高标准的租赁人才公寓，只要是非盈利性的，算作保障房的一种，并无问题。在国外，政府提供的住房叫公共住房，民间组织提供非盈利性住房的叫社会住房，都可对应我们说的保障房。保障房，无论来自公共资金融资，还是来自单位自有资金融资，其实都是一个源头。职工是社会的有机组成部分，保障了单位中住房困难群体，就是为社会分担保障负担。

笔者同时认为，职工宿舍本身不值得提倡，这还是单位办社会，没有达到住房社会化的要求。更合理的社会分工模式是，政府制定政策引导社会组织统一建造和运营保障房，单位给予货币化补贴。而一些大企业和事业单位，已有职工宿舍和非盈利性人才公寓，事实上为政府分担了住房保障房的压力，政府应支持和给予政策扶持。短期内，在政府财力不足的情况下，一些单位利用暂时闲置的非住宅用土地自建职工宿舍，也可鼓励。但最终应把这批职工宿舍，尤其多余闲置可向社会转化的那部分，吸纳成为社会保障房体系的一部分。笔者一向主张，保障房没必要全部大规模新建，充分利用现有存量资源，是非常重要的一环。

（作者陈杰系复旦大学管理学院住房政策研究中心执行主任、副教授）