哈尔滨棚改困局

棚户区改造已成为当前各地落实保障性住房建设任务的重要工程载体。2011年，全国1000万套保障房建设指标中，约有40%属于棚改项目。

在某些城市，如黑龙江省哈尔滨市，棚改几乎是“保障房”的全部：该市2011年主城区4.65万套保障房建设目标中，约有81.3%是棚改项目。

然而，棚改除了会产生部分“真正的保障房”外，还包括大量具有商品房性质的回迁房，甚至连某些带有福利色彩的“限价房”也混迹其中。

近年来，地方政府融资平台监管收紧，“借道棚改、曲线融资”的趋势渐渐抬头。一些地方甚至将道路桥梁、公共绿地等项目捆绑棚户区改造，再套上“保障房”的外衣，套取政策支持。

棚改项目中，以位于城市中心地段的项目最为抢手。地方政府通过调高土地容积率，建更高、更密的回迁楼，或是异地搬迁安置，来实现土地腾挪，并将商业开发以获利。这类棚改模式大都未脱离“房子换土地”的实质。

棚改解决了制约当前大多数后工业城市社会经济发展的一道棘手难题，即市中心存量土地资源的退出及二次开发利用难题。席卷全国的保障房建设热浪，恰恰加速了其破题的速度。

但正如一枚硬币的两面：民生、德政、文明城市建设，是棚户区改造亮丽光鲜的一面；寻租套利、官商勾结、与民争利，却是其难以见人的阴暗一面。《财经国家周刊》调查发现，在“政府主导、市场运营”的市场化棚改模式中，公共利益和商业利益时常被偷换概念，违规和创新通常仅有一线之隔。

哈式棚改

两年前曾因“拆迁与打黑同时进行”而闻名的冰城哈尔滨，眼下正逢棚改“决战”期——“大干120天”，力争在10月底之前，将今年启动的38个棚改项目全部实现净地；其余65个历年遗留项目，年底前也要实现90%净地。 自2011年初开始，全市棚改一线工作人员便被要求每周“五加二、白加黑”加班加点工作；今年条件变得更为苛刻，每天要“吃3（小时）睡5（小时）工作16（小时）”。

现任住房局局长孔庆勋，此前曾任哈尔滨市城管局局长。2009年冬，冰城遭遇罕见暴风雪。孔庆勋临危受命，率众奋战三昼夜，顺利清除冰雪。正是看中孔的雷厉风行，哈尔滨市委市政府这次又把棚改重任交到他手上。然而，棚改可不像除冰雪那样简单。按照全市统一部署，孔庆勋要用三年时间，完成“史上最大规模的棚改工程”：全市绕城高速内1134万平方米的棚改任务，2012年全面消灭老城区棚户区。

在逐步摸索中，哈尔滨市总结出一套“政府主导，市场运作”的市场化棚改路径。就是将棚改过程中整理出来的一部分土地用于商业开发，销售获利后，将筹集到的资金返还给回迁房和保障房建设。

第一个依此模式成功运作的棚改项目“好民居滨江新城”，位于哈尔滨市道外区，总建筑面积68万平方米。经测算，项目征收补偿所需费用约为6.5亿元。哈市一家国有建设公司将其中位置较好的20万平方米临街地块用作商品房开发，销售回笼资金约9亿元，扣除成本后尚且盈余约2亿元。因此，政府在兑现拆迁补偿承诺时格外大方，“拆迁工作仅用1个月时间就顺利完成”。

过去三年，哈尔滨市棚改工作进展迅速。全市总计启动130个棚改项目，惠及居民11.3万户。“哈式”棚改相继受到中央和省级政府关注，其经验得以在各地推广复制。

然而，棚改策略的成功有两个外部因素易被忽视：一是前期启动的棚改项目大都位置较好，具备商业开发的前景；二是彼时房地产市场尚未遭遇调控，市场交投两旺。当这两个外部因素发生质变时，“哈式棚改”才开始迎来真正考验。

《财经国家周刊》记者采访调查时了解到，截至7月底，哈尔滨2012年启动的38个棚改项目中，实现征收净地的仅有2个。距离最后期限（10月底）还有两个多月，棚改工作“压力非常大”。

据哈尔滨市国土局局长刘岩果介绍，今年已有10余家签约棚改项目的开发商中途退场。在他们看来，经过三年多的连续棚改，收益好的项目大都已经改完了，“剩下的都是难啃的硬骨头”。

背后推力

棚户区改造迄今已惠及哈市10余万户家庭，确属德政。但除了民生责任外，棚改还有诸多综合收益。

现在漫步在哈尔滨的大街小巷，那些中华巴洛克风格的欧式建筑立面总能让外地游客耳目一新。历经三年多的棚户区改造，哈尔滨的城市面貌已今非昔比，城市形象和品牌得到空前提升。

一个鲜为人知的背景是，2011年哈尔滨已经获得“全国文明城市提名资格城市”称号。为了力争2014年跨入全国文明城市行列，市委市政府要求大力推进道里、道外、南岗、香坊等几个老城区的“治违”、“治脏”、“治乱”。要消灭脏乱差，就离不开棚户区改造。

所谓“大拆大建保增长”，在连续数年的棚改运动中，哈尔滨地区GDP连续五年年均增长13.2%，2011年达到4243.4亿元；同年哈尔滨全市地方财政收入达607.3亿元，比上年增长32.7%。其中，作为政府性基金收入的土地出让金收入达246亿元。哈尔滨市前任市委书记盖如垠曾表示，棚改“给后人留下的不是债务，而是财富”。在大规模的路桥建设和棚户区改造过程中，哈尔滨总共收储了70平方公里的土地，“从现在的地价看，这是数千亿元的储备”。

有业内人士认为，哈尔滨的棚户区改造其实是一种另类的土地财政。其产生的背景，是国土资源部近年来不断收紧新增建设用地指标，即便是对保障性住房用地供应，也以存量为主。

“城市的快速发展需要土地，新一届领导班子上来，第一件事就是卖地赚钱，因为没钱啥也干不了。”在哈尔滨市某房地产业内人士看来，棚改显然已成为地方政府突破用地困境、争取更多指标的“绿色通道”。

另一个背后推力是保障房建设重任。2011年，全国保障房开工计划是1000万套，黑龙江省年度开工目标为105万套，相当于全国任务的十分之一。作为省会城市，哈尔滨市显然要在保障房建设方面发挥带头作用。

棚改惠及了民生，拉动了地方经济，给众多企业提供了商机，但同时，棚改也是近年来审计、纪检部门乃至媒体高度聚焦的领域。

在哈尔滨市周边以及下辖的某些市县，通过虚报棚改项目、骗取上级财政补贴，或是公务人员参股棚改项目牟利的坊间传闻也曾一度被媒体曝光。在一位棚改工作人员看来，这些问题暴露出当前棚改工作存在“重建设、轻管理”的制度短板。

近年来，伴随棚改的大规模快速推进，哈尔滨地区群众上访量也多于以往。拆迁补偿成为众多上访者的普遍诉求。

艰难多赢

知情人告诉《财经国家周刊》记者，今年以来，哈市棚改的一个重大变化，是“政府要兜底的项目越来越多”。

一方面，商品房销售持续低迷，棚改项目资金回笼乏力；另一方面，被拆迁户不断增长的“胃口”，需要更多的征收补偿金来填满。

2012年，哈市棚改资金总需求约420亿元。其中市级38个棚改项目需征收资金150亿元，65个历年未净地项目约需征收资金165亿元。在空前的资金压力下，曾经引以为傲的市场化棚改模式难以再平衡各方利益诉求。

近期，《财经国家周刊》记者赴哈尔滨采访时，曾目睹回迁户在棚改办群体上访一幕。知情人告诉记者，一些由民营企业主导的棚户区改造项目，为了压缩回迁补偿成本，偷工减料现象严重。某回迁小区容积率高达“一梯16户”，“厨房被挤到了阳台上”。

微利的棚改项目对民营开发商已失去吸引力。政府必须给予额外的补贴才行。此前曾有媒体报道，位于哈尔滨市松花江畔繁华商业区的棚改项目友联宾馆，为了增加商业地块开发面积，实现资金收支平衡，甚至把周边房龄仅有18年的友联小区也纳入棚改范畴。以致民众颇为费解：“棚改究竟是为了公共利益，还是为了商业利益？”

为了加快开工和转嫁拆迁压力，棚改部门不惜触犯国土资源部几年前颁布的一项禁令——毛地出让。不久前，哈尔滨市道里区工农大街附近的一个棚改项目引发舆论关注：一边是尚未达成拆迁补偿协议、四处上访维权的工厂业主和居民住户，另一边则是尚未取得土地证等必要手续就贸然开工的回迁房。在当地国土部门2011年的土地出让记录中，这块已被售出的“净地”编号为2011HT010号。

目前，这个已濒于搁浅的棚改项目给当地政府部门出了一道难题：一方面，项目地块已经作为净地挂牌出让，为引进开发商，土地出让金压得很低；另一方面，地块上至今尚未达成拆迁协议的业主提出了多于土地出让金数倍的补偿要求；此外，已经搬迁走近两年的众多住户在急盼回迁。

一家工厂业主告诉记者，政府委托的评估公司对其工厂拆迁补偿估值仅为1亿多元，但他自己聘请的北京一家权威评估机构却按照“假设开发评估法”给出了3个多亿元的估值结果。两份评估报告结论竟相差2个亿。

记者还了解到，在一些带有工厂区拆迁的棚改项目中，由于工厂业主补偿金额巨大，政府一时又拿不出钱，于是双方通常会采用一个折中的办法：让被拆迁户（工厂业主）入股，变身为开发商。此举成为地方政府化解拆迁难题的“另类创新”手段。

哈尔滨市棚改办常务副主任刘凯仁告诉《财经国家周刊》，土地征收难已成为目前棚改的首要难题。65个历年遗留项目之所以迟迟不能动工，大都是因为“没搬走的10%影响了90%的利益”。

为了绕开征收难题，棚改“模式创新”始终游离在制度边缘。“棚改项目有特殊性，时间急，只要被拆迁人同意政府挂牌出让，国土局就可灭地籍组织出让。补偿资金到不到位是另外一个环节的事情。”在哈市采访期间，某国土局负责人如是解释为何会毛地出让。此时，国土资源部一位副部长正在哈市调研保障房用地问题。

在哈尔滨房地产商会会长桑洪看来，今后棚改工作应该改变一下思路：“棚户区改造和旧城改造应更加慎重，不要大规模地把棚改作为城市发展的动力。”他建议，国土部应该加大棚户区改造规模大的城市的土地指标释放，使这些城市不必再向棚改要土地。

桑洪认为，棚户区改造也可以跳出政府征迁的模式，允许棚户区居民自建组织，拿他们的房产入股，再用赚的钱交付土地出让金。这样，拆迁户既能得到房子还能得到收益，政府也能拿到土地出让金。

“只有坚持以人为本，才能形成棚改的多赢格局。”桑洪说。