大力发展通用航空壮大民航另一扇“翅膀”

通用航空与运输航空被并称为民航发展的“鸟之两翼，车之两轮”。近年来，我国民航业飞速发展，运输航空的规模不断扩大，已成为全球第二大航空运输系统。但与之形成鲜明对比的是，通用航空在我国经历几十年的发展，底子仍然较薄，整体规模较小，发展中还存在种种问题。

通用航空在拉动区域经济增长、工农业发展、应急救援、保障社会民生等方面有着不可替代的巨大作用，其发展也越来越受到从中央到地方各级政府以及民航系统的高度重视。在不久前出台的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》中，提出了到2020年“通用航空实现规模化发展，飞行总量达200万小时，年均增长19%”的发展目标，并提出了通用航空发展的主要任务。

待开发的处女地 增长快但规模小

“通用航空作为很重要的内容被列入《若干意见》，反映了国家对通航发展越来越重视。此前，国务院在2010年曾经出台过两个促进通航发展的文件，一个是《关于深化我国低空空域管理改革的意见》；另一个是《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，将通航列为战略性新兴产业之一。”民航局运输司通用航空处处长靳军号说。

如今，地方政府都认为通航产业是待开发的“处女地”，在政府与民间资本的共同青睐下，一股“通航热”正在袭来，这就是《若干意见》中特别重视发展通用航空的大背景。

去年，我国通用航空完成作业飞行50.27万小时，同比增长28.5%；截至2011年底，我国持有通用航空经营许可证的企业共有123家，比上年增长了14.3%；通用航空机队在册总数为1154架，比上年增长了14.3%。一系列数字表明，通用航空产业正在我国迅速成长。

“从通航发展的整体情况看，虽然其总量增长较快，但规模仍然较小，不能满足经济社会的发展需求。”中国航协通用航空协会秘书长王霞如是说。我国通用航空的现状可以用“两多、两少、两小、一弱”来概括，即老旧机型多、小企业多，保障设施少、专业人才少，产值与利润小、整体产业规模小，支撑通用航空发展的基础体系薄弱。

目前，我国通用航空机场和临时起降点数量较少。截至2011年末，我国有民用机场和起降点共574个，其中通航机场43个，临时起降点243个，相当于每1.62万平方公里才有1个机场。而与中国国土面积相近的美国，则有近20000个机场。随着我国航空运输的快速发展，许多运输机场面临着拥挤、时刻难以协调等问题，很难再为通用航空提供服务。

此外，我国通用航空的飞行保障设施与服务体系也不健全，现有的空管手段难以对低空飞行活动实行跟踪监控。由于技术标准高、炼制工艺复杂、易挥发、运输和储存困难等原因，航空汽油难以满足通用飞机的飞行需求。另外，气象服务、航材保管、维护等支撑通用航空运营的配套服务滞后，固定基地运营商（FBO）的建设和发展步伐较慢，通用航空飞行服务站的建设刚刚起步，限制了通航飞行活动的广泛开展。

我国现有通用航空器有135种机型，而超过100架的机型只有两种，大多数机型数量在50架以下，有的机型只有一两架，成为“孤本”。在固定翼飞机中，国产飞机Y5和Y5B一直是主力机型，占总数的约20%。这些飞机多半服役超过20年，设备老旧、故障率高，国内航空器生产厂家维修支持能力不足，致使维护成本居高不下。

截至2011年底，在123家通用航空企业中，成规模、有实力的不到10家，大多数是拥有2架~3架航空器的小型企业，经营能力和经验都处于起步阶段，抗风险能力较弱。全国通用航空从业人员有10861人，按照通用航空最低人机比12.5计算，飞行员和机务人员的数量都存在很大缺口。从年龄结构分析，通航飞行员的年龄大多集中在58岁-61岁，发展后劲不足，没有形成良好的人才梯队结构。

根据通用航空发展的现状，要实现《若干意见》中提出的发展目标，还需要各方的共同努力。

传统工农林作业不能丢 新兴公务私人飞行待发展

《若干意见》提出了通用航空发展的主要任务之一，就是要巩固农、林航空等传统业务，积极发展应急救援、医疗救助、海洋维权、私人飞行、公务飞行等新兴通用航空服务，加快把通用航空培育成新的经济增长点，明确了今后一段时间通用航空市场培育和发展的方向。

据王霞介绍，多年来我国通用航空飞行的主要内容就是工、农、林等作业。但是，这类作业对象单一，用量有限，用户资金支付多以财政资金为主，盈利空间不大。这也是我国通用航空飞行时间总量不多的原因之一。

随着我国经济的不断发展，各类新型通航业务不断涌现。应急救援、医疗救助和海洋维权属于社会公益和准公益的范畴，可以通过政府购买服务或加入社会保险的方式发挥通用航空的优势，服务于社会发展和人民生活。

而私人和公务飞行在国外是通用航空的主要活动形式，能够活跃通航市场，直接服务于国民航空消费，是通航产业发展的重要驱动力。这类飞行在我国属于新兴的通用航空飞行活动，在航空器购置、空域使用和基础设施保障等运营保障环境方面尚待进一步改善。比如，我国目前拥有自主知识产权的通用航空器种类和数量较少，大部分航空器需要进口，而进口通用航空器和航材的税赋水平高达23%，远超过运输航空器进口税赋的4%~6%的水平；国内通用航空机场数量少，难以满足通航飞行的起降需求；固定基地运营商（FBO）作为通用航空运营保障的专业力量，在我国初现雏形，但由于专业人员缺乏，服务范围尚待进一步拓展；私人飞机在申请使用空域时，手续较繁杂，个人缺乏有效的联络渠道，通常需要寻求通用航空企业帮助解决等。“想要推动私人飞行的发展，就要尽快制定和完善符合其运行规律的法规标准和政策，推进基础设施建设，加强运营保障”。这几乎是所有通航业内专家的共识。

加强基础设施建设 探索人才培养新模式

通用航空是个系统工程，是一个庞大的产业集群，其健康发展需要政府各部门和社会公众的共同努力。王霞认为，可以从四个方面入手贯彻落实《若干意见》。

一是加快推进基础设施建设。对通用航空机场和与之相关的飞行保障设施建设要减少审批程序，简化建设标准。建设和管理权可以下放到地方，由政府自主，组织社会资本实施，尽早实现民航局提出的到2020年基本达到所有行政县有机场的规划目标。

二是加强行业管理人员队伍建设。通用航空的行业监管主要是指对飞行安全和市场秩序的监管。目前，民航局实行两级政府三级管理的组织架构，由民航局、民航地区管理局两级政府部门以及民航地区管理局的派出机构——民航安全监督管理局——组成，承担着全部民航活动的监管工作。但是受编制限制，全民航范围内专职的通用航空监察员仅有20余人，通用航空监管人员严重不足。而现有的通用航空监察员大部分是在2009年民航地区管理局单独设立通用航空处后从其他处室调入的，整体行业监管水平尚待提高。

三是探索新型的人才培养和使用模式。借鉴国外飞行员的培养模式，发挥通用航空作为飞行员成长摇篮和基地的作用，形成合理的飞行员培养体系，将飞行员的飞行经验和飞行时间累积工作下放到通用航空飞行中。由此，一方面要加强统筹规划，鼓励民航院校调整学科布局和专业设置，增加教学力量投入，提升人才培养能力；另一方面，要积极支持社会力量、民营资本投资设立飞行驾驶执照培训机构，进一步简化申办手续，降低门槛。在此过程中，需要政府部门制定相关政策，加大对飞行员培训产业的支持力度。

四是充分发挥行业协会的作用。中国航协通用航空委员会在落实《若干意见》的过程中，一定要配合民航局，充分反映通用航空企业诉求，积极参与通用航空政策、法规的起草制定工作；加强行业自律，协助政府部门承担力所能及的行业管理工作，有效规范市场秩序，推进我国通用航空的持续健康发展。

推动综合改革试点 建立示范性通航企业

“《若干意见》涉及通航的业务模式和企业的经营管理，提到了通航发展的政策法规环境、基础保障环境和企业运营环境。特别是里面提到通用航空的综合改革，为我们今后加快通用航空发展提供了政策引导的思路。”靳军号说。

近年来，围绕通航产业发展，民航局设立了多个通航改革试点。比如，陕西蒲城通航产业园区试点、内蒙古根河拓展通航服务领域试点、民航东北地区通航政策试点等。“与运输航空相比，通航不仅有量的差距，还有安全管理方式、行业管理方式、市场监管方式等差距，需要在现有基础上进行一些创新和尝试。我们将根据民航局党组的要求，从发展政策方面选择有代表性的区域或企业进行改革试点。”靳军号说，从试点工作的实施过程来看，由于通用航空涉及的面比较广，需要国家各部门的通力合作和协调，目前大部分地区地方政府和相关企业的积极性非常高。

站在行业政府部门的角度，民航局不断推动通航政策、法规、规章标准体系的完善。“我们正在拟订加强公务航空管理和保障工作的意见，后续还要出台规范公务航空运营管理的实施办法，并计划针对通航作业项目的各自运营特点，从市场管理方面入手，逐步以规范性文件形式把基础层面的通用航空法规规章体系完善起来。”靳军号说，民航局在与各地方政府签署《会谈纪要》时，都有与通用航空相关的内容。通航的发展主体是企业，而主力推手则是地方政府。我们将加强与地方政府的合作。

而通过树立示范性企业，鼓励通用航空探索新的经营模式，创新经营机制，提高管理水平，也将是民航局落实《若干意见》的具体措施之一。

靳军号介绍说，通用航空的业务形式和种类很多，不会有哪个通航企业做得大而全。所谓实力强的企业往往是把某一个项目做到极致，占有相对较大的市场份额。“比如中信海直，主业是做海上石油服务，在市场份额方面处于领先地位。它不光经营状况比较好，在安全方面也表现出色，正在推行自己的安全运营管理制度，在内部管理方面走在国内通航企业的前列。这是民航局始终在鼓励引导的方向，企业不仅要提高竞争能力，还要从管理品质的角度有所提升。”

“我们希望，在《若干意见》之后，国家还能出台专门促进通用航空发展的相关指导意见、政策，我们也始终在积极促成相关文件的出台。”靳军号说。