新农保之惑：河南邓州农民养老金失踪事件调查

王峰

“地方政府不愿农民将打工时的基本养老保险转入‘新农保’，是因为农民缴费越多，政府补贴越多”

河南省邓州市湍河办事处槐树村村民最近对自己手中的一个绿皮小本产生了担忧，这本《农村社会养老保险手册》有的已在他们手中躺了十几年，却还不见保险金发下来。

最近，这起事件在河南引起了人们广泛的关注。媒体报道称，“16年前农民交了养老金，如今却不见踪影”。目前，邓州市已迅速成立工作组对此事件进行调查。

事实上这只是一场虚惊。邓州市人保局办公室主任王北凤说，“每年的年初会下发上一年度农村养老保险，但由于今年发放职能由民政局转到了人保局，因此耽误了2011年度的兑付”。

2011年，邓州市需要发放的这本“绿皮”养老保险总数只有17.24万元。像全国其他地区一样，最少的每人每月只能领取两三块钱。

对世代耕种，以土地做保障的农民来说，老龄化社会、城市化等种种潮流让他们面临一股焦躁的养老焦虑。

老农保“失踪”

槐树村村民们购买的保险俗称“老农保”，是1992年由当时的民政部出台的县级农村社会养老保险基本方案。由于效果不佳，“老农保”被认为是一项失败的政策，已于1999年叫停。

“后来只是作为对计划生育户的一种奖励，由政府出钱给他们购买又存在了一段时间”，王北凤说。

从1992年开始到2011年邓州市实行新型农村社会养老保险工作为止，其间共有41800人参加了“老农保”，缴费金额从几十元到一千多元不等，本息共计1025万元，专款专户，存在银行。

“老农保”的失败之处在于其费用来源以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，由于没有规定国家财政投入，“老农保”事实上等于农民自己掏钱储蓄，领取金额受限。

“上世纪90年代开始农村社会养老保险时，已经几乎没有村办企业，存量有限的乡镇企业，其员工也享受城镇居民待遇，所以集体补助也是空白”，王北凤说。

“老农保”被叫停的10年后，2009年，河南省在21个县（市、区）开展了新型农村养老保险（下称“新农保”）的探索工作。数据显示，2010年河南省新型农村社会养老保险试点参保人数达1211.8万人，普及率达到90%以上。

“现在‘新农保’已实现了全覆盖”，河南省人保厅工作人员说。

但河南省的“老农保”和“新农保”并未实现衔接。“目前是两种保险并行收费、兑付，省里还没有衔接的政策”，王北凤说，“如果一个农村新生儿在1992年买了‘老农保’，那么等他60岁也就是2052年才能领这笔钱”。

也就是说，邓州市那1025万元可能最迟要等几十年才会发放完毕，这之间，会一直静静躺在银行活期账户上，在通胀中“保值增值”。

新老农保衔接难题

“全国大多数省市没有实现‘老农保’和‘新农保’的衔接”，中国社科院农村所副研究员崔红志说。

崔红志介绍，“老农保”衔接“新农保”并没有计算上的困难。《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》规定，各地凡已参加老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，可将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保缴费标准继续缴费。参保人死亡时，个人账户中资金余额，除政府补贴外，可依法由参保人直系亲属继承，继承人可将个人账户资金全部取出。

“影响新老农保衔接的主要原因是老农保账户的亏空”，崔红志说，“一方面是并非个例的养老金被贪污、挪用，另一方面是多年来仅仅做活期存款的养老金在通胀中消失了”。

邓州市槐树村村民吴文喜购买了“新农保”，每年缴费100元，60岁后可以每月领取60元。这是因为“新农保”实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”的原则，尽管同“老农保”一样，“集体补助仍然是一句空话”，崔红志说。但“政府补贴”开始为农民带来实惠。

不过吴文喜仍有忧虑。她在外打工多年，打工企业给她办了城镇基本养老保险，但她回乡务农后，却无法将这笔养老金转回来，“政府说必须找一家企业挂靠才能转”，吴文喜说。

这亦非孤例。崔红志分析，“地方政府不愿农民将打工时的基本养老保险转入‘新农保’，是因为农民缴费越多，政府补贴越多”，其背后原因在于地方政府不愿承担“新农保”给财政带来的负担。

现在“新农保”的设计为139个月后个人账户的资金兑付完毕，也即个人账户在71.5岁时被领完，这之后的养老金兑付由政府承担。“如今农村老人活过71.5岁已很普遍，而政策中对这之后的养老金由哪级财政承担还是空白，造成地方政府积极性不高”，崔红志说。

新华社7月6日报道称，2012年，我国“新农保”有望实现全覆盖。截至2011年底，我国已有1914个县纳入国家“新农保”试点，超过总数的80%。

邓州市槐树村村民吴文喜也说，村里80%的人都买了“新农保”，“但几乎都是买的每年100元的最低档”。

目前，国内多数地区按照《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称 《指导意见》） 的规定，将缴费标准定为每年100元至500元5个档次，或略有提高。而有的地区则较大幅度地增加缴费档次和提高缴费标准。比如，宁波市将个人缴费标准定为每年 100元至2000元8个档次，温州

市为100元至2000元7个档次。

这被认为“新农保”存在“保富不保贫”的公平疑虑。

除了大多数地区对“新农保”个人缴费实行定额制，少数地区还实行比例制。比如宁夏规定，村干部参加新农保的个人缴费及补贴标准为，个人按照川区和山区上一年度农民人均纯收入的16%缴费。

浙江大学公共管理学院博士后肖金萍在一篇发表于2010年的论文中说，“各地新农保具体制度设计差别大，会造成养老金待遇差别过大，有违‘保基本、广覆盖’以及基本公共服务均等化的基本原则”。

陷入公平性质疑的还不止缴费标准差异，“新农保”养老金待遇构成也存在差异。大部分地区的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，而少数地区的养老金待遇则由基础养老金、缴费年限养老金和个人账户养老金三部分组成。且各地基础养老金待遇相差悬殊，最高的北京市，每人每月280元，低的地区只有55元。吴文喜所在的邓州市即为每月55元，再加上县政府补助的每月5元。这亦被肖金萍认为“新农保”公平缺失的表现。

除了“富人”多缴多得，“新农保”还对多缴者实行多补贴。《指导意见》规定，新农保实行社会统筹与个人账户相结合，对个人选择较高档次标准缴费的，地方政府可给予适当鼓励。

温州市就规定，按100元档次缴费的，每人每年给予30元缴费补贴，按300元档次缴费的，每人每年给予35元缴费补贴……按2000元，即最高档次缴费的，每人每年给予100元缴费补贴。

也就是说，按最高档次缴费者所获得的地方财政补贴，为按最低档次缴费者的3.3倍。而那些因无力缴纳应缴保费，只好选择不参保的困难农民，得不到任何财政补贴。这被肖金萍认为缺乏社会共济，存在逆向收入再分配问题。

在肖金萍看来，“新农保”存在公平性的质疑首先是因为地方各级财政责任不明确。“新农保”基础养老金部分，中西部地区由中央财政承担，东部地区则由地方财政承担50%。“这是考虑到东部地区省份经济发达，财政收入情况较好”，中国社科院农村研究所副研究员崔红志说。

但这地方财政承担的50%却未明确规定由哪级财政承担，造成在部分地区，大部分投入推给了市县财政。

对于“新农保”的公平性悬疑，亦有学者表示不同意见。“‘新农保’的设计是加强缴费与权益的联系，鼓励多缴”，中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文说，“按照目前农民的人均可支配收入，每年缴500元也不是问题”。

“‘新农保’设计的初衷是吸引农民参保，且参加最高的那一档，这对个人是有好处的。可现实恰恰相反，有调查问卷显示，东北地区一个地级市90%的农民选择了100元的最低档，恐怕是因为农民对这个制度没有信心”，郑秉文说，“这还需加强社保制度的公信力”。