审计署:53县出违规招商政策 变相免税70亿

2011年11月至2012年3月，审计署组织对18个省（自治区、直辖市，以下统称省）的54个县（市、区、旗，以下统称县，财力状况好中差各约占三分之一）财政性资金进行了审计调查，重点调查了财力保障状况。现将审计调查结果公告如下：

一、县级财力保障工作取得较好成效

党中央、国务院高度重视县级财力状况和民生保障工作。近年来，中央主管部门和地方政府采取多项措施，扩大地方财政收入规模，着力解决县乡财政困难和“保工资、保运转、保民生”所需财力，县级财政收入不断增长，财政保障能力逐步增强。

*（一）县级政府收入稳步增长。*审计调查的各县积极采取措施发展经济，提高财政增收能力。据对54个县财政报表（含公共财政收支、政府性基金收支、国有资本经营收支和预算外收支）的审计调查，2011年县级财政实现政府性收入1116.84亿元，比2010年增长16.46%。其中公共财政收入579.65亿元，同比增长16.67%。

*（二）上级财政支持力度不断加大。*2010年，18个省县级财政共收到上级转移支付资金16008.36亿元，是其当年实现公共财政收入的1.25倍。收到转移支付后18个省县级公共财政收入达32315.52亿元，占18个省公共财政收入的58.45%，比转移支付前高出35个百分点。重点调查的54个县在收到转移支付后，以总人口计算的县级人均公共财政收入为3873万元，是转移支付前的2倍多。

*（三）县级财政压力逐步缓解。*2011年，中央财政在2005年实施“三奖一补”、产粮大县补助等措施的基础上，建立了县级基本财力保障奖补机制，安排缓解县乡困难的各类奖补资金达1569.68亿元，是2005年的3.62倍。18个省也制定了本地区县级基本公共服务保障缺口弥补方案和工作计划，在中央财政奖补资金的基础上，又投入437.11亿元用于建立县级基本财力保障机制。县级“保工资、保运转”的困难基本得到解决，“保民生”的能力也在不断提高。按财政部标准总体测算，2011年，3个省县级基本财力保障没有缺口；15个省的基本财力保障缺口县与2010年相比减少161个，缺口规模减少102.63亿元。

二、审计调查发现的问题及初步整改情况

*（一）县级财政性收入结构不尽合理。*当前县级政府的独享税种（如契税等）税源较为分散，县级财政性收入中非税收入占比相对较高。2011年，54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%，非税收入占比超过税收收入20.90个百分点。

*（二）一些县在招商引资中变相减免财政性收入。*一些县在招商引资过程中，将企业缴纳的税收、土地出让收入等，通过财政列支等手段返还给相关企业，减少了县级可支配财力。审计调查的54个县中，有53个县2008年至2011年出台了221份与国家政策明显相悖的招商引资优惠政策文件，以财政支出方式变相减免应征缴的财政性收入70.43亿元，其中2011年变相免征33.36亿元，相当于其当年一般预算收入的5.81%。

*（三）县级部分财政性支出存在一定压力。*目前，由于缺乏相关法律制度来规范各级政府的事权和支出责任，出现了上级政府下放事权，县级政府支出责任不断增加、与其自身财权不完全匹配的现象。据对54个县2010年支出结构的分析，为满足国家有关农业、教育、科技等法定支出的增长要求和中央有关部门出台的达标增支政策安排的支出，是其当年公共财政支出的77.23%，留给县级政府自主安排的财力占比较小（如图1所示），造成县级政府部分财政性支出存在一定压力。对比东部和中西部发现，54个县中，45个中西部县的上述比例为81%，高出9个东部县约11个百分点。

*（四）县级财政对上级转移支付依赖度较高。*2011年，54个县公共财政支出中，有49.39%来自于上级转移支付，其中中西部45个县的这一比例达61.66%。由于上述转移支付中有规定用途的资金所占比例较高，地方政府不能统筹安排。54个县2011年收到上级转移支付738.18亿元，其中专项转移支付占50.78%，加上一般性转移支付中有规定用途的资金，共计有68.4%的转移支付是有明确用途的（如图2所示）。

调查还发现，由于专项转移支付资金下达晚、项目准备不充分等，截至2011年底，有43个县结转专项转移支付106.27亿元，占其当年收到专项转移支付总额的35.92%，影响预算执行效果和积极财政政策的落实。

*（五）县级财政管理还不够规范。*一是县级财政报表反映的收支情况不够准确。2011年，54个县有83.29亿元非税收入未按规定作为财政收入，而是直接以收抵支或在“暂存款”科目挂账、滞留财政专户；财政报表反映的33.13亿元收入实际上并无收入来源，而是通过列收列支的方式空转土地出让收入或以财政借款等方式来缴税实现的；有44.50亿元已发生的财政支出未列作支出，而是在“暂付款”科目挂账；财政报表反映的66.56亿元支出当年并未发生，通过决算列报后挂在“暂存款”科目核算或将财政资金转入财政支出专户。

二是对财政超收收入管理不够规范。54个县均未对财政超收收入分配管理作出制度规定。在实际运作中，有7个县未向本级人大报告或备案超收收入安排情况，有34个县只是报人大备案或在实际安排确定之后再行报批。从超收收入使用情况看，有31个县2011年底将当年超收收入24.61亿元通过追加预算形式全部安排为当年支出，其中大量资金又结转下年；有14个县将超收收入中的5.61亿元用于补充部门经费、津贴补贴支出等。

三是部门预算和国库集中收付制度推进还不到位。截至2011年底，审计调查的54个县中有6个县尚未开展部门预算改革，7个县尚未推行国库集中收付制度。已推行上述两项改革的县还存在不到位的问题。2011年，已实行部门预算管理的48个县年初一般预算支出中，有145.97亿元（约占21%）由财政部门代编，未落实到具体部门和单位；已推行国库集中支付的47个县财政支出中，有874.52亿元（约占58%）实际未实行国库集中支付，仍是拨付到各预算单位在商业银行开设的账户。

本次审计调查结束后，审计署出具了审计调查报告，对违规问题依法下达了审计决定。有关地方高度重视审计调查发现的问题，认真加以整改。对县级财政性收入结构不尽合理、存在一定支出压力、对上级转移支付依赖度较高的问题，正在结合省以下财政管理体制改革，采取措施促进县域经济和区域经济协调发展，逐步培育地方特别是县级主体税种，增强县级财政实力，同时调整和优化转移支付结构，进一步加大均衡性转移支付力度，逐步推进基本公共服务均等化。对县级财政管理制度改革推进不到位的问题，财政部和有关地方正在采取措施推进县级部门预算和国库集中收付制度改革，按照《国务院办公厅转发财政部关于进一步加强财政专户管理意见的通知》的要求，抓紧财政专户清理工作。对违规制定招商引资优惠政策的问题，国务院已责成发展改革委等部门研究制定规范性文件。

本次审计调查发现的13起涉嫌违纪和经济犯罪案件线索（涉案人员29人，其中县处级干部4人），已依法移送有关部门查处。

河北省：南和县、曲周县、泊头市

山西省：山阴县、定襄县、天镇县

内蒙古自治区：宁城县、察哈尔右翼后旗、五原县

吉林省：延吉市、九台市、大安市

江苏省：泗阳县、溧水县、江阴市

浙江省（不含宁波市）：绍兴县、江山市、文成县

江西省：丰城市、都昌县、寻乌县

河南省：鄢陵县、兰考县、范县

湖北省：宜都市、罗田县、公安县

湖南省：浏阳市、宜章县、湘阴县

广东省（不含深圳市）：连州市、怀集县、丰顺县

广西壮族自治区：武鸣县、博白县、田东县

重庆市：涪陵区、荣昌县、云阳县

四川省：彭山县、金堂县、富顺县

贵州省：盘县、修文县、石阡县

云南省：新平彝族傣族自治县、勐海县、云县

陕西省：富平县、洛南县、淳化县

甘肃省：秦安县、陇西县、临夏县