中国渔民频遭外国抓扣根源在于海洋划界不明

近年来，中国沿海邻国频繁抓扣中国渔民。今年4月10日，菲律宾海军企图在南海黄岩岛抓扣中国渔民，被中国海监船制止，引发中菲对抗一个多月。去年12月和10月，菲律宾两次扣留中国渔民。

今年4月30日，韩国海警抓扣9名中国渔民，其中渔船船长和驾驶员被韩国海警拘捕。今年1月17日，13名中国渔船船员遭到韩国海警殴打，3名船员当场昏迷。比较大的一次冲突发生在去年12月12日，两名韩国海警与中国渔民发生冲突，一名海警受伤，另一名在冲突中身亡。因为这次冲突事件，中国渔民程大伟被韩国法院判处30年监禁，并罚款2000万韩元。

除了菲律宾和韩国，日本、帕劳、越南、印尼、马来西亚等国也不时抓扣中国渔民。

高压政策对待中国渔民激化矛盾

近年来中国与沿海邻国频发渔业纠纷，中国渔民多次被抓扣，它的背后，反映了沿海邻国小题大做，对中国渔民采取高压政策，以达到向中国发难的目的。

据统计，2008年被韩国扣押的400多艘中国渔船中，绝大多数是合法的，他们大部分都有韩国颁发的合法捕捞许可证。

据了解，一般渔民无法详细了解和掌握复杂的海洋划界、渔业协定和内容。刚开始中韩没有进行渔业区划线时，渔民们都知道那是公海，中国渔船可以进，韩国渔船可以进，日本渔船同样可以进，渔民们习惯将其作为传统渔场涉足。划线后一开始也不太有国界的概念，大海不同陆地，当时的船也没有现在那么先进，能够从导航上看出界标来。

这一点可以从韩国海警处罚中国渔民的理由上得到印证。韩国海警处罚中国渔民的理由多为：无证进入、越界捕捞、进入不通报、通报后提前进入、拖网囊网网目不符合规定、不填写捞渔日志或者填写不规范。

渔业纠纷更大的责任或许在于沿海邻国对中国渔民采取高压政策，对越界捕鱼的强制措施在不断升级。中国周边沿海邻国近年来不约而同地对中国渔船加强海上执法力量的建设、加大所谓执法力度。

过去韩国管理比较松，一般发现越界捕捞渔船，就先警告，然后驱逐，后来渐渐严格起来，把船拖回韩国后，就要罚款，一开始罚得少，但是近几年来，罚款越来越重，50吨以上渔船要罚款5000万韩元，这足以让一个渔民倾家荡产。

据韩国海洋警察厅公布的资料显示，从2004年到2007年4年间，韩国海警共计扣留2037艘中国渔船。此期间被捕的中国船员达20896人，仅保释金就交了213.55亿韩元(1元人民币约合180韩元)。因此一旦被韩国海警追查时，中国渔民都会激烈反抗，从而发生严重冲突，如果这时韩国海警再采取强硬措施，矛盾会更加激化。

东亚国家很多都是传统渔业大国，发生海上渔业纠纷其实很正常，各国只需按法律行事就可以解决问题。但韩国海警对中国渔民执法太过强硬，过于冷漠，韩国海洋厅甚至允许海警对中国渔民使用枪支，还配备了高压喷射器，远距离音波控制器，电子冲击枪等武器。韩国海警经常带枪盘查，这样一来渔业纠纷更为激化，不少时候韩国海警违法办事，使渔业纠纷规模越来越大，甚至发生暴力冲突。

渔业争端根源在于海洋划界

隔着黄海、东海和南海，中国共有8个海上邻国。中国的海岸分别与朝鲜和越南两个国家的海岸相邻，与韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱及印度尼西亚6个国家的海岸相向。但是目前为止，中国并未与这8个海上邻国划定海洋边界，中国海洋划界才刚刚起步。

截至目前，中国在海域划界方面仅有的成果是，中国与越南于2000年12月25日签署的划分北部湾海上边界的协定。此外，中国与越南正在开展北部湾湾口外海域划分的谈判。我国尚未划定在黄海、东海和南海的与海上邻国之间的绝大部分海上边界。

由于没有划定海洋边界，发生渔业纠纷在所难免。为了减少渔业纠纷的发生，目前中国与韩国、日本和越南签订了渔业协定，中日渔业协定2000年生效，中韩渔业协定2001年生效，中越渔业协定2004年生效。

这些渔业协定是在没有划定海洋边界的前提下，为避免产生更多的冲突和矛盾，便于渔业资源的管理，而达成的“暂定措施”。渔业协定并没解决海洋划界的问题，因此，渔业协定签订后中国与这些国家的渔业纠纷仍时有发生。

海洋划界问题也是一个困扰着许多沿海国的世界性难题。全世界共有150个沿海国家。据不完全统计，全球海洋中，至少要划定上百条海上边界，而目前已经划定完成的海洋边界仅占少数。

渔业纠纷只是中国与沿海邻国海洋划界众多纠纷的一个小矛盾。中国与日本之间以及中国与菲律宾、马来西亚、文莱和越南等国家之间，则不仅存在着海域划界纠纷，而且还存在着岛屿领土之争，在很大程度上也会影响到海域划界。

由于海洋划界起步维艰，矛盾错综复杂，不可能短时间解决，这必然影响了渔业纠纷的彻底解决，所以渔业纠纷必将长期存在，但是，并不能因为无法解决渔业纠纷，就可以肆意对待中国渔民。

在渔业纠纷发生地，如果是中国和沿海邻国有争议的海域内，那就很难将中国渔船的进入定性为非法捕捞，中国沿海邻国加大所谓执法力度本身就有问题，因为此时按国际法也应是船旗国有管辖权。双方均不应采取单方措施(包括所谓执法措施)激化矛盾，妨碍争议的和平解决。

如果渔业纠纷发生地在非争议区(即别国海域)，那本质上是中国渔民接受其他国家国内管辖的问题，涉及到的是国际法上的外国人待遇和基本人权问题。该国执法人员在执法过程中确实可以使用武器，但这种使用有严格的限制，要求不伤及船员和船只的安全。该国政府应该确保中国渔民在该国羁押期间的基本人权待遇和获得正当程序的审判权利。

渔民远洋权益保护机制缺失

相比其他国家，中国缺失渔民远洋捕鱼的权益保障机制。

依照国际法，在黄海海域上，中韩两国从领海基线往外，各自拥有12海里领海和200海里经济专属区。但中韩的200海里经济专属区延伸有所重叠，目前两国尚未就在黄海上的经济专属区划分界限达成正式协议。

2001年，两国签订的《中韩渔业协定》，其中划定了“暂定措施水域”，由双方采取共同的养护和管理措施。对违反规定者，双方按各自的国内法处理本国渔船。区域外则为各国的专属经济区域，协定中规定两国渔船可申请配额进入对方专属经济区管理水域捕鱼。

韩国也向中国渔民颁发合法越界捕鱼的许可证，最开始的时候申报需要交费十多万元，但现在已经涨到几十万元，而中国渔民在办理这一牌照时由于语言不通，经常被骗。

目前，韩国罚款越来越多，执法越来越严，甚至违法办事。为此，中国应和韩国一起建立联合执法队伍，人员都必须掌握两国语言和相关法律，在执法时有两国人员同时到场，这样可以免除语言障碍和文化差异带来的纠纷。

此外，解决渔业纠纷也可以求助国际海洋法条约和国际海洋法庭。越界捕鱼产生的纠纷在国与国之间很常见，过去日本渔船也一度到俄罗斯海域去捕捞，俄罗斯也抓捕、重罚日本渔船，后来日本政府就抓住国际海洋法公约“迅速释放”规则，将俄罗斯告到了国际海洋法庭，抗议俄罗斯的高额罚金。

国际海洋法法庭的“迅速释放”程序，实际上是法庭采取的一种“诉前措施”。《联合国海洋法公约》涉及“迅速释放”措施的条款，主要包括第292条和第73条。

只要是公约缔约国，在扣留国和请求国不能就释放问题达成协议的情况下，请求国可直接向国际海洋法庭提出释放申请。而法庭根据《海洋法法庭规则》第112条规定，应立即审理此类案件并在法定期限内作出判决，这保证了法庭处理此类案件的效率，也实现了法官们在制定法庭规则时坚持的目标能够以“众所关注的高效率和最小的耽搁和花费”处理递交的案件。(薛洪涛)