铁路改革方案或将下半年出台债务难题引发分歧

2012-05-15

铁路改革已经箭在弦上。

今年两会期间，温家宝总理在政府工作报告中表示，中国将完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，打破垄断，放宽准入，鼓励民间资本进入铁路、市政等领域，营造各类所有制经济公平竞争、共同发展的环境。

发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，今年要按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。在今年的体制改革重点中，铁路体制改革成为仅次于“国有资产管理体制”改革的第二大重点改革任务。

目前，坊间流传着各种关于铁路改革的方案，但相对于民众的急切，铁路内部人士还是强调稳重为先。不管是快还是慢，只要迈出了第一步，改革开弓没有回头箭。

争议数年的铁道改革，也许在今年年内，就会有一个初步方案。

近日，一位参与铁道部改革方案研究制定的人士向《第一财经日报》记者透露，铁道部改革方案有可能今年下半年提出，但具体实施也许要等到明年了。

该人士介绍，目前几个部委正进行有关铁路改革的新一轮讨论研究，大致上对政企分离和总公司下辖分公司两大方向基本无太大异议，但具体实施细则仍然在调研阶段。其中，最受关注的“大部制”改革和网运分离模式正在进行重点讨论和研究，但因牵涉面较广，具体细节暂不明晰。

“外部催促改革声音不断，不过，就铁路系统内部的情况来看，我们并不主张盲目加快步伐。”该人士表示，虽然困难重重，但就铁道部自身的资金压力和高层决心来看，改革不会继续拖延太久。

“网运分离”受青睐

从早前国务院成立改革小组的传闻，到各种改革方案猜想，坊间关于铁路改革的热情高涨不退。今年两会期间，全国政协委员、铁道部原副部长孙永福接受记者采访时说：“改革是个方案，正在研究，现在要等换届，不是现在。”这曾是关于铁路改革最接近“官方”的说法。

“在5月以前，没有太多实质性进展。”上述消息人士称，最新情况是，改革已进入高层讨论调研阶段，在大方向明确的背景下，正在就实施方案和细则进行调研和制定。预计下半年会有方案出台，而具体的落实和实施需等到政府换届后。

在具体改革方向上，该人士称政企分开的大方向已无异议，铁道部并入“大交通部”也有可能。一种设想是“大交通部”下设“铁路运输管理局”，负责铁路建设规划、铁路运输的统一调配和管理。而地方铁路局将有可能改制为铁路运营企业集团，实现铁路运输市场化。

此外，对于争论多年的“网运分离”和“网运合一”模式，目前讨论的基调似乎更青睐“网运分离”模式。

早在2000年，铁道部曾提出“网运分离”的方案，即将铁路路网与运输营业分开，组成国家级的路网公司和数家多种所有制的客货运公司。但在那时铁路运力不足的情况下，此方案引入的过强竞争机制有可能导致运行秩序混乱，降低铁路系统的运输效率，难以应对每年的春运等运输高峰，最终被否。

2003年，铁道部又向国务院递交了“网运合一、区域竞争”的总体方案。新方案对铁道系统震动较小，改革成本也较低，是一种更为现实的解决方案。只是，该方案虽可解决铁路系统政企不分的问题，但无法实现充分的市场竞争，因功效甚微也最终被弃。

现如今，在日趋增长的铁路债务压力下，“网运分离”模式再次被提出，希望实现困境突围。

难题：人事、债务

“铁道部改革不缺方案，缺的是共识！”该人士透露，目前改革的难点和讨论点主要集中在人事、债务和如何权衡地方局权利等问题。此次改革能否有效顺利地进行，更多的是考验高层的决心和力度。

若进行大部制改革，首先涉及人事重组问题。上述消息人士指出，研讨中有建议提出在交通管理委员会下设立铁路运输管理局。业内人士纷纷猜测，若果真如此，出任局长的很可能是部级干部。

除去管理层，铁路改革还涉及众多铁路员工。据不完全统计，全国涉及铁路行业的人员及其家属超过1亿人，如何妥善处置人事关系将是改革能否长治久安的重点。

人事之外，改革最受关注的焦点和难点均集中在铁道部巨额债务上。债务问题不仅成为铁道部改革的内部核心驱动力，也使得业内人士和专家学者在 “留”和“拆”上分成两个阵营。

其中，一部分人士主张继续保留铁道部，以便让其作为责任机构处理已经累积起来的债务并完成铁路建设任务。另一部分人士则认为，撤销铁道部、建立综合交通运输管理体制才是铁路债务得到有效处置的先决条件。

如何处理这笔巨额债务，目前还未能拿出一个最佳方案。国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌认为，解决债务问题的任务越是急迫，改革方案的设计越须稳妥。国家财政没有能力因为铁路改革就一下子注销这笔坏账，各上市商业银行也经受不住铁路债务集中违约的打击。因此，建立有效的债务清偿和处理机构与机制应该是重点。

“作为实施铁路政企分开方案的组成部分，应该分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司。几乎所有国际案例都证实了铁路债务困局主要是由政企合一的体制所造成的，因此也只能靠体制改革解决，而决不能反过来把债务处置理解成是改革的前提。”中国工程院院士王梦恕说。

在多年形成的铁路模式和复杂背景下，刘斌认为铁路改革大周期会长过其他行业的改革，“中国电信行业在政企分开改革后已有十多年时间，仍然在不停调整。铁路改革也需要在实践的过程中不断调整，不可一蹴而就。”他说。

“如果改革仅仅是为了解决铁道部的债务问题，将难以符合公众的预期。”上述消息人士称，虽然外部改革呼声一浪高过一浪，但内部改革仍是如履薄冰。实现政企分开后，如何实现好行业开放，解决好铁路运营和发展的问题，让行业合理发展等问题都是考量改革是否真正成功的重点，“我们不主张冒进。”该人士说。