五万人可设市？

城镇化在当下和未来，都将是中国经济可持续发展的强力引擎，可持续推进城镇化必须“保障有力”。

与此战略思路一脉相承，中国已开始酝酿城镇行政管理体制的再改革。《财经国家周刊》记者从参与决策人士处获悉，中国下一步将加快实施省直管县，减少行政层次。完善设市审批制度，把城市市区常住人口规模作为设市的重要依据，未来，镇区常住人口5万的建制镇可考虑直接设市。

决策层的思路是，减少行政层级的同时，逐步实现政府公共资源的配置与行政级别的脱钩，打破行政区划，实现基础设施共享。

国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心研究员易鹏在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，城镇行政管理体制改革，将会改变过去城镇化过程中资源配置不均衡的局面，推动中国城镇化可持续发展。

行政层级过多

中国目前城镇的行政级别，大致分五个层次：直辖市（部级）、副省级市（副部级）、地级市（司局级）、县级市（处级）、建制镇（科级）。

这一行政体系，肇端于上世纪80年代中期。借鉴珠三角、长三角发展经验，中国开始大胆打破延续上千年的中央-省-县的行政层级架构，探索通过城市带动农村、中心城市带动县域经济的方法，并实行市管县政策。之后又促进了“地改市”“县改市”和“乡改镇”。

决策者希望利用城市工业经济带动尚不发达的县域经济。然而，良好的初衷却并没有带来预期的效果，反而普遍出现了“市刮县”的现象：大量的资金被从农村吸收到了城市。

同时，过多的层级让分税制无法贯彻到底：二十个左右的税种，如何在五级政府间合理分配？不彻底的分税制之下，低等级城镇所创造的公共资源被上缴到上级城市，而上级分配下来的资源也被截留到高等级城市。行政级别越高，可集中调配使用的资源就越多。

现行分税制仅对中央与省如何分税进行了具体规定，省以下四级地方政府之间是否分税，如何分税，根据行政等级的高低依次向下决定，而且高等级城市可以调整“规则”。

以广东省佛山市顺德区北滘镇为例，北滘镇2010年创造税收51.3亿元，上缴中央和省级政府34.9亿元，留存市区镇三级政府16.4亿元，其中佛山市一级分成1.64亿元，顺德区一级分成11.22亿元，北滘镇镇政府只能分成3.55亿元，不到北滘镇本地税收总量的7%。

同时，顺德区和北滘镇还四六分成北滘镇的土地出让金，也就是说，北滘镇土地出让收入的40%要上缴顺德区，然后顺德区和佛山市之间再分成。

不仅是公共资源呈向上集中态势，行政资源的分配也与行政权力相关。以用地指标为例，由于建设用地指标整体短缺，高等级城市政府往往集中使用建设用地计划。城市等级越高，集中使用能力越强。

导致的结果是，那些低等级城镇往往公共服务能力不足。行政等级所涵盖的公共服务水平差别对于外来人口成为难以逾越的门槛，也就是所谓“城乡壁垒”。同时，某些建制镇的经济水平和税收能力达到甚至超过了中西部地区地级城市的水平，城区发展却远远落后于上级主管县市的水平。

权责不对等限制了特大镇的公共服务能力，特大镇政府机构权限不能满足发展的基本需求，然而根据属地管理原则，政府还要承担大量的责任。

实际上，中国已有相当一部分建制镇达到中小城市规模，2008年我国建制镇区人口在10万到20万的有142个，20万到50万的镇有9个，镇区人口规模最大的镇是广东省东莞市虎门镇，已超过55万。

“就经济城市意义而言，这些镇是极具增长活力的城市，但在现行行政体制下，还未能升格为城市，其经济社会管理权限受到很大制约。”易鹏说。

利益再分配

更多的地方决策者意识到，城镇化日益成为当地经济发展的又一动力，改变已在悄然发生。

行动最早的是浙江省，2007年，该省在全国率先对经济发达的中心镇下放了部分县级经济管理权限。浙江的强镇扩权改革主要包括赋予中心镇在财政、规费、资金扶持、社会管理等方面的县级管理权限，例如土地出让金收益留给这些中心镇，这一系列措施让镇发展的束缚相对较小，并很快做大。

2008年年底，浙江再次启动强镇扩权。2009年6月底，温州出台《关于推进强镇扩权改革的意见》，其中首度明确，此次强镇扩权，党政一把手将实现“高配”，即试点镇根据工作需要，镇委书记可进所在县委常委；同时，镇长明确为副县长级。此举措一度被视为此轮强镇扩权的亮点。

然而，由于强镇扩权改革涉及县、镇间权力的重新分配，作为县级政府来说，更愿意将事务性管理权下放，而财权、人事权控制在自己手中，使得强镇扩权难有实质突破。

浙江省一位不愿透露姓名的地方官员告诉《财经国家周刊》记者，面对改革的不确定后果，地方的第一反应肯定是抵制，然后等着上面拿利益来交换、补偿。“如果说户籍制度改革是民众之间利益的冲突，那么城镇行政体制改革，就是官僚体制内的利益博弈。”

该官员表示，现有的乡镇管理体制，已成为阻碍小城镇向现代化小城市发展的瓶颈。在他看来，改革需要更大强度的推进，把一批强镇“升格”为小城市是必然趋势。“明确把中心镇纳入城市建设发展和管理的范畴，也就是变农村区域为城市区域，是质的提升和飞跃。”

然而，强镇走向城市的道路并非坦途，强镇所在的县是否愿意让渡利益非常重要，更为敏感的是，按照小城市建设后，现行财政体制如何调整，“乡财县管”的利益格局必将改变，其阻力可想而知。

同时，因为目前的五级行政管理体制是被写入《宪法》之中，要想真正改变这种现状，精简行政层级，未来日子，势必面临修宪，难度可见一斑。

调整设市“标准”

目前更大的争议在于，中国城镇管理体制中的“设市”标准。

至2010年末，中国共有设市城市657个，其中省级直辖市4个，副省级城市15个，地级市268个，县级市370个。

目前，中国的设市标准之一是县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万，其中具有非农业户口、从事非农产业的人口不低于7万；县总人口中从事非农产业的人口不低于25%，并不少于12万。

在中国社科院农村研究所党国英教授看来，这个标准很高。“美国联邦政府在统计上对‘城市’有一个简单的定义，如果一个区域的核心区的人口每平方英里超过2500人，这个区域就被看作一个城市。”

党国英说，“按照这个标准，中国的城市化率要高出许多，很多农村社区就应该是城市。但是目前的设市标准不允许这样的社区变成城市，更没有法规要求这样的社区按照城市去建设。”

一个可喜的变化是，记者采访获悉，中国政府正在探索实行多元化设市途径，适度增加设市数量。城市市区常住人口规模将成为设市的重要依据。“镇区常住人口5万的建制镇可直接设市”。

同时强化对外来农民工的公共服务能力。在核定人员编制的基础上，可以根据自身特点决定机构和人员配置，对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇，逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。特大镇的机构设置要适应从管理农村向经营城市的转变。

在财税及预算制度方面，则考虑在改革税收制度之前，对吸纳人口较多的城市补助建设资金，支持城市建设更多容纳外来人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育等公共服务设施，逐步探索以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系。

同时，将尝试根据常住人口数量编制地方和部门预算，将外来农民工纳入到公共财政覆盖范围。

城镇化是一项可以破解金融危机，有利于中国长远发展稳定的变革。关键在于是否真正认识到这一点。“难度并不在于客观条件，而在于我们的信心。”国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁说。