中国钢铁业的全球影响

编者按：

中国钢铁业对全球市场的影响力与日俱增，但产能过剩问题始终饱受争议。涉及贸易争端和中国企业走出去的瓶颈，可以换一个角度，研究对方有何预判和政策准备。《财经国家周刊》跟踪了美国“体制内”的智库国会研究服务部，选取一篇其递交给国会的“内参”，全文翻译后择要刊出，小标题为编者所加。

上世纪90年代中期以来，中国已成为世界上最大的钢铁生产国和消费国。而产能过剩的问题，正成为中国政策制定者以及外国钢铁制造商的关注焦点：产业结构上，中国钢铁工业中小型钢企数量过多，市场集中度很低，这往往迫使大型钢铁企业为挤出较弱的竞争对手而不理性地扩大生产，增加钢价下降压力。此外在国际铁矿石价格谈判时，不同规模钢铁企业难以形成议价的统一战线，不利于抑制原材料成本上升。

国际贸易上，虽然统计数据表明，中国钢铁行业并非以出口为导向，但其一贯保持的高产量还是令美国钢铁制造商担心，认为中国钢铁产能过剩将导致其在满足国内需求后覆盖全球市场。对于正在从衰退中缓慢复苏的美国和其他国家，这种担忧更是日益突出。

政策：跟踪中国的调控

伴随新世纪以来中国钢铁产量和产能的加速扩张，中国政府对产能过剩问题的担忧与日俱增。中央政府始终致力于敦促地方政府淘汰落后产能，采取的方法主要是设定钢企关闭总量，然后将指标下派给各个地区。同时，政府也采取各种措施鼓励企业合并、技术创新以及优化行业结构。

根据中国官方智库社科院发布的《2009中国工业发展报告》，中国并没有足够的自然资源和环境容量，以支持中国成为世界钢铁供应国。因此，从长期角度来看，中国钢铁产业应该立足于满足国内钢铁需求，而不会是出口驱动。

2009年中国政府发布的《钢铁产业调整和振兴规划》指出，重申了通过产量控制，淘汰落后产能和优化产业结构的目标。从实际情况看，要在削减产能和维系最优行业增长率之间寻求平衡绝非易事。因此，这一措施能否有效改善中国钢铁业产能过剩问题仍有待观察。

此后在2010年，财政部和国家税务总局发布通知，取消包括部分钢材在内的多种重要商品的出口退税。有些人认为，中国政府此举是旨在缓解与美国和欧盟紧张的贸易伙伴关系。然而中国是否会长期控制钢铁产量，尤其是在全球经济复苏、市场条件逐步改善的情况下，仍有待观察。但是退税政策调整，至少可以削减低端产品出口量，并将帮助实现淘汰落后产能和节能减排的目标。

趋势：美国的贸易压力

尽管中国钢铁当前主要用于国内市场，但随着中国先进的钢铁产能不断增加，中国钢铁出口势必上升。虽然从目前情况看，中国钢铁工业还不是出口导向型。但由于中国的钢铁产量接近世界总产量的一半，其在增加出口方面只要进行很小的调整，就会给其他国家的钢铁厂商带来巨大的市场波动。尤其是一旦中国经济增速放缓内需下降，中国对美钢铁出口可能悄然上升。

中国在钢铁生产上的快速增长，还需要充足及稳定的原材料供应。这意味着，中国会持续对原材料的价格及全球供应有重要影响，也间接地影响生产成本及竞争者的盈利能力。

而美国钢铁企业一直以来都在声称，中国钢铁企业及钢铁产品享有来自政府的不公平补贴。欧洲钢铁贸易协会援引研究机构“钢铁市场情报”的报告，称中国存在各种形式的钢铁业补贴，包括土地优惠、汇率、资本市场干预、税收优惠、贴息贷款、压低生产资料价格以及力度较弱的环境、劳动和安全法规等。

最后，对于美国和全球钢铁市场，人民币升值所带来的正面积极影响尚未显现。2010年6月开始，中国政府宣布将执行更加灵活的汇率政策，这受到了来自美国和其他贸易伙伴国的欢迎。但指望通过汇率途径减缓中国钢铁出口增速，其效果存在较大不确定性。

风险：在美投资的挑战

在加速国内调整的同时，中国政府还鼓励钢铁生产商走出去，购买或投资海外矿产、能源和工厂。由于受到国内及国际控制产能的压力，中国生产商正在海外寻求更多机会；而且如果人民币继续升值，这些海外投资对中国企业将更有吸引力。但是包括美国在内，大部分发达国家正逐渐从经济衰退中复苏，中国企业在海外的投资购买行为，可能受到目标公司和对方国家的挑战和阻力。

2010年5月，中国的大型国有生产商鞍山钢铁集团，公布了对密西西比州的美国钢铁发展公司的投资计划。鞍钢计划在美国建立五个小型钢铁厂，同时希望加深对更先进的电炉技术的了解，学习如何降低能耗，减少对铁矿石进口的依赖。

这一来自中国的投资计划在美国引起了争议。美国炼钢协会和美国钢铁业协会，要求联邦管理部门仔细审查这一投资方案。2010年7月，美国国会中钢铁行业议员小组的50位成员，致信财政部长盖特纳，呼吁美国外资审议委员会对鞍钢合资方案展开全面调查。

议员小组把鞍钢的投资计划描述为对美国“经济安全”的一项威胁，声称这一合作最终将威胁到美国的就业，并会造成制造业基地的进一步转移。信中还认为通过这一合资计划，中国可能获得美国钢铁生产新技术，以及有关美国国家安全基础建设项目的信息。

关于“经济安全”的辩论经常基于这样的观点，即认为美国公司无法在本国市场与外国国有企业进行竞争，因为对方有雄厚的资金后盾。财政部长盖特纳在议员申诉的10天后做出回复，称财政部已了解到鞍钢赴美投资计划，但不会对此采取行动。国会钢铁业议员小组对这一回复并不满意，继而给白宫写信，请求联邦政府调查这一合资计划。

尽管鞍钢合资项目的最终结果尚不明了，但可以预见在不远的将来，世界各地会吸纳更多的中国投资。并不是所有来自中国的直接投资，都会受到美国业界或监管机构的反对。中国的天津钢管集团，准备投资10亿美元在得克萨斯州的荒地建立一家管道厂，计划雇佣600名员工。这一投资计划受到当地官员和建筑贸易工会的欢迎。尽管美国钢铁工人公会提出反对，但这个厂在2010年4月得到了关键的监管批准，似乎也没有受到鞍钢所经历的政治压力。

美国的立法和政策储备

中国钢铁过剩产量的出口、被指责的贸易操作（如使用错误的航运标签及从第三地转运货物）、以及对美国钢铁业的直接投资，都是美国钢铁生产厂商关注的焦点。而针对部分中国钢铁产品的多个反倾销和反补贴案件表明，美国钢铁生产厂商和贸易官员，正在越来越多地使用贸易救济措施。

钢铁及金属工业长期以来都在推动更严格地执行贸易法，特别是那些针对中国公司的贸易政策。2010年8月，参议院出台了一项法案S.3725，这为美国商务部提供了一项工具，以强化相关贸易惩戒法令的执行。其赋权美国商务部调查不当贸易行为，为商务部及海关建立快速响应指控的时间表，以遏制对反倾销和反补贴命令的规避。

2010年8月，（时任）美国商务部长骆家辉，提出了14项针对保证贸易法严格执行的建议。其中一些改革建议为：

目前，外国公司只要证明他们在某个时间之内没有倾销或接受补贴，就可以免于惩罚性征税。在新的建议之下，只有当这些税项在美国期满之后，这些公司才能免于相关程序。

目前，当最初被认定为反倾销或反补贴税案后，进口商可以提交与估税金额相同的付款保证单。在新建议的措施下，进口商需要提交现金保证金，才可以令货品及服务进入美国。

总之，中国跃升为世界最大钢铁生产国及主要的制造业基地，对美国及其他国家有多重影响。当中国试图对生产原材料做出更多掌控的同时，其钢铁工业可能已经做好准备，大幅增加其在全球生产及出口市场的份额。在处理贸易纠纷时，对贸易法严格而迅速的执行，对美国钢铁产业是重要及有帮助的，尽管这一方式是响应式的而非主动出击。这方面采取一致并长期性的贸易策略，有可能符合美国钢铁工业的利益。

【短评】

美国国会图书馆是世界上最大的图书馆，但少有人知道，其超过四分之一的雇员是为一个智库机构服务的：美国国会研究服务部是议员们的智库，就立法、公共政策和热点问题提供智力支持，领域涵盖立法、社会政策、外交军事贸易、预算和投资等等。

早在1914年，美国国会内的一些有识之士就提议：随着美国的崛起，需要将先前的信息服务升级为智力支持，以辅助法律和政策的制定，并与行政部门及其智囊相制衡。国会研究服务部运作上，既有主动的调查研究，又有受委托的点题服务，保密、及时，中立，不受各部委利益的影响。

由于涉及核心决策，其研究成果并不对外公开，因此本期选取的解密报告有一定的时间延迟。文中提到的中国企业赴美投资案例，当时都是争议热点。情绪化的口水仗于事无益，需要对美国政治运作和政策走向更有针对性的研究。这方面仅仅关注“涉华舆情”是不够的，还要深入到背后的影子智库中去：不能只看美国议员镜头前的言辞表演，还要看他皮包里的研究备忘录。国会研究服务部的报告，以其一致的风格而闻名：叙述冷静而平衡，涉及争论，自己不使用指责性用词以防诱导决策；原文中所有政策都精确到年月日，数据均有出处，专业术语均有通俗解释；对中国产业政策的跟踪，细致到部委文件；向议员介绍技术性问题时循循善诱，全文堪称炼钢的科普全书。这样的影子智库，是政治有效运作和科学决策的重要基石。（史晨）