消息称铁路改革重归网运分离 已进高层讨论阶段
屈丽丽
被讨论多年的铁路系统改革终于进入破冰阶段。
近日，北京某律师事务所律师向《中国经营报》记者透露，“在铁路系统改革的方向问题上，国家已初定意向，国家有意将铁路建设和经营分开，即铺设铁路仍由铁道部来负责，而铁路运营、车站建设以及机车部分则允许民营资本进入，以提升现有铁路系统的运营效率。”
目前，这一改革方向已传达到铁路系统的地方路局，由地方路局探索具体的改革路径及可行的方案，而上述律师受地方路局邀请为其提供方案。律师的介入，暗示铁路改革已经开始进入落地阶段。
来自铁路系统的消息人士则告诉记者，“关于铁路改革的方案虽已进入高层讨论阶段，但到真正落地实施恐怕还需要一段时间，地方路局的探索某种意义上是在为改革方案的细化做更详细的论证。”
探索也好，论证也好，千呼万唤的铁路系统改革总算有了实质性的进展。
融资渠道不做任何限制
值得注意的是，铁路改革的呼声虽然由来已久，但支持者大部分为铁路系统外部人士，这也导致多年来的铁路改革大都是“雷声大，雨点小”。近两年来，随着铁道部负债率的上升以及中央政府投入的减少，进行改革以方便社会融资逐渐成为了一种内生式力量。
正是这一力量，让长期封闭的“铁老大”向外界敞开了一个缺口。
根据最新公布的数据显示，截至2012年3月31日，铁道部总负债为24298亿元，负债率升至60.62%。然而，仅仅9个月以前，铁道部总经济师余邦利回答媒体提问时还表示，“到2010年底，铁路的资产负债率应该在57%，资金是有保障的。”
事实上，铁道部资金紧张的另一个重要原因是中央政府投入在减少，2011年铁道部的建设资金已经从2010年的7000亿元下降到4690亿元，今年将进一步下降为4060亿元。
与中央政府投入一同减少的，是来自商业银行的贷款。多家商业银行信贷部负责人向记者表示，“银行已经决定不再给铁路发放信用贷款，抵押贷款也要谨慎。”
加上票据融资的不理想，铁道部债务性融资的投融资模式正走入瓶颈，中国铁路建设投资公司(下称中铁投)开始走向前台。
今年以来，中铁投动作频频，陆续持有了铁道部转交的多条主要快速铁路线的股权，包括广深港、沪昆铁路等。
知情人士向记者表示，“铁道部的意图很明显，就是借助股权融资的模式向社会募集资本，以此来解决资金不足的问题。过去中铁股曾有过以京沪高铁4.537%股权挂牌融资60亿元的实例，未来不排除中铁投以广深港等线路的股权进行融资。”
中铁投公司的简介显示，“融资工作是中铁股的核心业务之一，为更好地实施《中长期铁路网规划》，推出铁路跨越式发展，铁道部积极贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》，按照‘政府主导、多元投资、市场运作’的原则，努力构建多元化投资主体，建立市场化融资机制，拓宽筹融资渠道，积极吸引地方政府、企业以及民间、境外等资金参与铁路建设。”
这意味着，中铁投的融资渠道甚至没有做任何限制，包括地方政府、企业以及民间、境外资本均可以参与。
然而，即使如此，中铁投却难以独自承担铁道部数千亿元的资金缺口。中铁投官方网站显示，中铁投注册资本金1086亿元，其以铁路线股权向社会融资，由于一条铁路线资产投资高达数千亿元，百分之几的股权就是数十亿元的规模，小规模的社会资本很难介入。
与此同时，有实力的社会资本，在铁道部长期封闭、自成系统的核算体系之下，往往也望而却步。
据接近铁路系统高层的内部人士刘凯(化名)向记者透露，“数年前，某保险基金曾经要求给机会进入铁路系统，然而到了双方第三轮、第四轮谈判的时候，该保险基金已经决定只做象征性投入。”
的确，一个典型例证是，2006年，国家开始允许保险资金、养老基金、社保基金投资铁路，可是在全长约1318公里，拟投资2209.4亿元的京沪高速铁路建设中，社保基金的出资却只有100亿元。
刘凯为铁道部引见的另外一家美国基金，在与铁道部高层沟通之后则直接表示，“铁路系统的核算不严格、不科学、不标准，根本没办法算账。”
刘凯甚至引述铁道部总经济师余邦利几年前的感叹，“铁道部每年近万亿元资本投下去，这是多少钱呵，但由于缺少市场化的投资主体，境外资本根本无法进入。”
事实上，这个市场化的投资主体，是没有决策权的少数股东能够获得投资收益的有力保证。如果投资主体不能真正市场化，少数股东的投资收益就难于保证，这也正是社会资本进入铁路体系的最大隐忧。
这意味着，如果不能在制度上做深入改革，因为外界的不了解和不信任，铁路少数股权的项目融资，在对外谈判上还会步履维艰。与此同时，铁道部在吸引外部投资时，能否让出控制权或决策权也正成为一个焦点问题。
对于社会资本来说，如果没有决策权，投出的钱就相当于给决策者把玩；而让出决策权，在铁道系统则属于伤筋动骨的事情。
显然，在民资或者称社会资本进入的方式上，铁道部面临两个亟须解决的问题：第一：如何建立透明化、市场化的制度取信社会资本；第二，确定哪些领域可以放弃决策权、控制权，以吸引社会资本，以将主要资金聚焦于关键领域。
而这两个问题的解决，直接关系到铁道部的体制改革，同时也直指自身改革的方向民营资本进入的领域。
运营采用市场定价模式
按照中央确定的改革意向，将铁路建设和经营分开，即铺设铁路仍由铁道部来负责，而铁路运营、车站建设以及机车部分则允许民营资本进入，以提升现有铁路系统的运营效率。
中银律师事务所张铮律师对此表示，“民营资本进来，运营会采用市场定价的模式，资源配置会更为合理，民营资本受到国家政策的扶持，运营会更为有效率。”
但是，即使是铁路运营、车站建设及机车部分的向民资开放，也依然潜存着诸多的问题和障碍。
事实上，这种障碍，在几年前就已经凸显了出来。2005年7月，铁道部出台了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元化经营四大领域向非公资本全面开放，同时制定了七条具体的扶持措施。
巧合的是，2004年，成立于1994年的中铁建设开发中心正式更名为中国铁路建设投资公司(简称中铁投)，并将主要业务锁定在承担铁路项目股权融资。此后，“新36条”鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目；探索建立铁路产业投资基金，积极支持铁路企业加快股改上市，拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和途径。
然而，实际情况却是，只有那些满足自身的铁路运输需求而自行投资建设的铁路，以及因为“有关系”而承包到一些支线的公司获得了不错的盈利之外，其他项目的盈利能力仍有待观察。
刘凯告诉记者，“铁路运营，核算是一个大的问题，因为直接关系到能否赢利。在当前的铁路管理体制下，运营被分割成很多条块，比如机车段负责车头，客运段负责车上的服务，电务段只负责用电问题，车辆段只管车辆的维护，车站又只管站内的事情，他们既独立核算，又以路局为单位进行核算，在核算体系上就不清楚。”
“举例来说，火车头这一块的利润，往往跟部里所发放的油资的标准有关，发的多，节省下来的就多，利润也就多。”
在刘凯看来，即使铁路向民资放开运营，有些环节也是不能开放的，比如车务、供电、车辆，以及调度等。
“事实上，国外铁路私营化过程中是出现过很多问题，以当年英国为例，私营化导致经营者以追求利润最大化为目标，不断削减检修成本，将需要进行定检，比如大中检改成小检，小检则能省则省。”刘凯说。
曾经参与审计铁道部的李华(化名)则告诉记者，“铁路运营承担了大量的社会责任，比如农用物资的运输，比如救灾物资的运输等，国家都规定有较低的价格，社会资本进入后，这些问题如何解决需要妥善安排。”
与此同时，铁路运输还涉及军用物资，与国家安全相关，如何在民营化过程中协调处理好这方面的责任也是不容忽视的重要内容。
对于网运分离的探讨，刘凯认为，“除非是一张封闭式的网，可以分出某一部分的运营，对于目前全国一张网来说，网运分离是一个艰巨的挑战。”
不仅如此，刘凯向记者透露，“在中国大规模发展高铁的背后，有一个问题一直被隐藏了下来，这就是如何防止铁路沿线农民穿越的问题。这个问题能否解决，直接关系到高铁民营化的问题。”
“实际情况是，高铁穿越农村，往往将农民的住宅和农地分了开来，农民住在一边，而农地在另一边，铁路不可能随处开凿涵洞，只能几公里一个，但这对农民来说，他们不可能愿意绕行几公里去农地。”刘凯说。
“在普通列车时代，火车的制动距离为800~1200米，农民穿行铁轨还可以目测反应，不会出现太多的事故，但对于高铁来说，制动距离却长达3000米，这样的距离，不仅仅是人无法反应，就是鸟都反应不过来，这也就是动车组沿线有鸟死亡的原因。”他认为。
“对于这一问题，在刘志军时代，对于几万公里的线路，采取了人盯人的策略，出动大批铁路公安组成护卫队进行护路，耗费了大量成本，所幸没出什么大问题，然而这个遗留问题将一直成为高速铁路的一颗定时炸弹。”刘凯表示。
刘凯认为，对于社会资本来说，投资高速铁路的运营是一个风险极大的事情，无论是从技术上，还是从路网结构上，抑或管理水平上都有很多问题。
除了铁路运营之外，在车站建设方面，民资的进入也依然面临重重障碍。
张铮律师告诉记者，“民资进入的本意是提升铁路资产的运营效率，要达到这一目的，就要采取市场化配置资源的方式，民资就要取得决策权，然而，这往往意味着，原来负有行政职务的当权者就要让权。”
“举例来说，以一个省级火车站的站长为例，他的职务可能是一个司局级，火车站民营化后，这个站长的职务如何处理，由于行政职务往往是不能用钱能弥补的，这就是一个问题。”
“所以，铁路系统向社会资本开放，产权关系的理顺是表层，更重要的是产权关系背后人员的安置问题，这里面隐含着不容忽视的利益冲突问题，是阻碍铁路改革的一个重大问题。”张铮表示。
事实上，这种利益分配问题在盛光祖时代依然突出，“由于铁路系统近亲繁殖严重，路局关系复杂，盛光祖上任以来的分权改革至今没有有效实施。”知情人士表示。
刘凯则告诉记者，“在铁路改革上，目前只有两块可以民营化的内容，一是支线承包，二是货场的运营。但这也需要设计科学的评价体系，目前绝大多数支线承包赚到了钱，但哪些线路能够承包，如何承包，承包的成本是多少需要科学的评价，否则容易沦为权钱交易的工具。”
政企分开仍是关键
记者采访过程中，发现了一个有意思的现象：对铁路改革，来自铁路系统的内部人士或接近铁路运营的人士多表示出顾虑和担忧，认为困难重重，而铁路系统外部的人士则坚持认为改革是必须的，方法是人想出来的。
来自铁道部某路局的一个负责人则对记者坦承，“仔细分析下来，无论是对改革所面临的困难和问题的忧虑也好，还是对改革方法的积极探索也好，都展示了一个问题的两个方法，即政企分开的问题，改革之艰，在于政企不分的严重性，而改革所采用的路径和方法，则直接关系政企改革的魄力和深度。”
的确，对于社会资本进入的难题，无论核算体系的明晰也好，还是评价体系的建立也好，根子也确实都在政企分开上。
一位不愿具名的国资专家告诉记者，“铁路系统的政企分开并不是没有路径可以选择，铁道部改革确实事关国家安全和社会公众利益，但国家电网(微博)、中移动、中石油(9.66,0.00,0.00%)这些中央企业，几乎每家都有涉及国家安全的事务，也都承担有相应的社会责任，但最终都实现了政企分开。”
“以国家电网为例，在政企分开的路径上，行政部分归给了工信部，而承担社会责任的部分更多地留在了国家电网集团。而在重大工程的融资方面，如三峡工程的建设，则在国务院层面成立了三峡工程建设委员会，从每一度电中出资一分钱来筹资。铁道部的政企分开某种意义上也可以遵循这一路径。”
“我的建议是，在铁路运营方面，可以成立一个全资国有的集团公司，划给国务院国资委监管，国资委则可以拿出国资经营预算中的部分资金为其注资，以解决其面临的资金困境，在条件成熟的时候，集团公司可以将其中一部分资产打包上市，通过上市再募集社会资金，而集团公司则可以保留事关国家及公众利益的部分。这种做法在很多中央企业里都很普遍。”
李华则告诉记者，“对于铁道部来说，这是一个长期以来自成封闭的系统，它有自己的公检法，这意味着有着相对独立的司法权，与此同时，其他政府部门对其干预极少，只有国家发改委交通运输司下面有一个铁道处，负责对重大项目的审核，实际上对铁道部的制约并不是很大。”
所以，在铁路内部利益难以平衡的情况下，铁路改革的问题，更多地将来自国家高层的改革魄力。
对于这一问题，盛光祖任期的工作重点将成为一个看点，种种迹象显示，盛光祖就任铁道部部长，一个重要的任务就是推动铁道部的改革，有消息人士就表示，“盛光祖在任的两年中，先不说实际效果，改革的行政成果肯定会出来。”
针对记者采访得到的消息，铁道部表示其内部并没有得到比2011年底盛光祖在全国铁路工作会议上所讲的更多改革内容，改革仍在讨论阶段。
资料
铁道部三次大规模改革
1986年“大包干”方针
1986年，时任铁道部部长的丁关根提出铁路系统内部“大包干”的方针，将原本收归于铁道部的财务、劳资、人事等权力直接下放到各地路局，试行铁路行业的经济责任“大包干。”
根据“大包干”方案，铁路不再将全部运营收入上缴中央，而是以承包责任制的方式每年上缴5%的营业收入，其余全部收入归铁路系统。遗憾的是，1988年1月24日，由昆明开往上海的80次特快列车，运行至贵昆线区间时发生颠覆，88人死亡、202人受伤。由于之前铁路已经发生多起事件，丁关根在这次事故后引咎辞职，“大包干”一事也再无人提及。
2000年“网运分离”
2000年，时任铁道部部长的傅志寰提出了“网运分离”的铁路改革思路。“网运分离”是指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司，将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来，以市场化手段打破铁道部“政企不分”的格局。
2005年“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制
2005年3月，中国铁路最大的一次内部改革启动，全国41个铁路分局全部被撤销，铁路从“铁道部-铁路局-铁路分局-站段”的管理体制，直接进入“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。
然而这次改革，属于内部改革，还缺乏管理体制方面的根本性改革，远没有触及铁路改革的实质打破政企合一和部门垄断。