中央91个部门公开预算未单独列出三公经费

本报记者 王亦君 实习生 孙翠翠

公布时间比前两年早，预算报告格式统一，部门预算表格增加到五张，文字解释说明性内容比去年详尽；在预算的类、款、项、目等公布等级中，有些科目公布到了款或项，政府性基金支出首次编入预算；最受公众关注的“三公”经费没有单独列出，公开仍显粗放，科目公布较为宽泛笼统，其具体的支出结构、去向无从知晓，许多公众的第一反应依旧是“看不懂”，这是已经进入尾声的中央部门公布2012年预算的基本情况。

截至4月29日，公开预算的中央部门数量为91个。对于已经进行了3年的中央部门预算公开，全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪接受中国青年报记者采访时评价，“每年都有一些进步，但还有很大改进空间。”

中国财政学会副会长、中国人民大学教授安体富表示，虽然今年各部门公开的预算内容更细了，但这些整体性数据罗列在一起，还是显得粗略，所能说明的内容偏笼统，大家还是看不太懂。

全国人大代表、全国人大财经委副主任委员吴晓灵也坦承，这几年政府在财政预算完整性、精细化和透明度方面做了大量工作，但是离公众希望的真正能够彻底看清政府的钱从哪里来，每一笔钱都花到哪里去，花的效益怎么样，还有很大的差距。

一些专家提出，预算公开的目的是让公众知晓并监督政府的具体资金去向，也就是说监督政府的钱到底花在了什么地方，现在的预算公开还难以达到这一目的。

经济分类账本何时公开

蒋洪说，今年公开的预算表格与去年的水平相差无几，没有明显的进步，其中最大的问题是本来需要着重展示的支出信息中的经济分类完全没有展现。在他看来，支出的经济分类信息应该成为预算公开的一个必要组成部分。

据了解，目前的预算公开主要是功能分类账本，简单说就是按照钱的功能所做的账本。显然，按购买的商品或服务来分类的经济分类账本要比功能分类账本更详细。

在部门和单位预算中，支出的功能分类会趋于简单化，支出的经济分类的公开就更显重要。例如，对于教育部门来说，按功能分类主要就是教育，人们只知道这笔钱用在教育上，但具体怎么用却不得而知。如果再从经济分类来看，人们就可以知道这笔钱中有多少用于教师、员工的工资奖金，多少用在教学业务上，多少用于教学设备，多少用在教学楼或有关建筑上，这样，对这笔支出的内容就有了更多的认识。

“功能分类主要是按照政府活动的目的划分，例如教育、医疗卫生、公共安全等。经济分类是根据支出的实际用途划分，人员工资、奖金、差旅、接待、会务、汽车购置等行为都在支出经济分类中。”蒋洪说。

“这样的支出分类是日常财务上最详细记录，是最容易拿到的数据。”蒋洪认为，如果支出经济分类能够在预算中得以充分展现，“一部分‘三公’经费的支出也将会有所体现”。

据了解，陕西、云南、广西等地已将经济分类的部门预算支出情况进行了公开，“但是这种试点并非普遍现象。”蒋洪说。

在经济分类账本中，还包括公务员工资福利支出、“三公”消费支出等各项详细支出。一旦公开，政府部门的工资、津贴、补助、办公费、差旅费、出国费、招待费、交通工具购置等几十款科目就很清楚。目前，这本账公众知道的很少，基本上没有公开。

蒋洪指出，目前的预算公开只涉及到功能分类，没有做到经济分类，这使得预算公开的积极意义大打折扣，因为支出的功能分类不能显示支出的具体流向和形式，它必须与支出的经济分类一起才能更清晰地显示预算支出的情况。

蒋洪分析说，部门预算公开自然是建立在各部门的预算制定基础之上，各部门都有自己的预算数据，依此数据安排日常的收支运营，对于中央各部门而言，预算数据不难获取。“第一，获得这类信息是人大审议预算的必要条件；第二，这是世界各国预算的必备内容；第三，经济分类信息能够在一定程度上显示社会公众比较关注的‘三公’消费的信息，例如接待费、车辆购置、差旅、出国等等；第四，财政部对这一分类做了统一规定，各单位财务的日常记录主要是这类信息，公开的技术条件是成熟的。”以这几点为基础，“公开预算经济分类在技术上不存在困难，只是愿不愿意公开的问题”。

公开的预算里没有“人”

在今年各部门的预算公开说明中，部门职能介绍、机构情况成为新增加的内容，一个部委内部包括哪些下属部门和直属事业单位都被列出。蒋洪认为，这是“一个从无到有的进步。”

但是，“预算公开是为了便于监督，要判断这钱花在什么地方、花得对不对，需要具体详细的数据说明。这就要求预算公开具体到部门有多少员工，统计数字应该有人员状态，这已是最初步的描述。实际上，部门财务内部应该都有一个审核预算的基本数字表，包括基本的人员、业务、资源占用情况，各部门都应该有，只是没有公开。举个例子说，我们判断给一个学校拨款多了还是少了，往往会考虑招多少学生，每年毕业多少学生，有多少班级，教师人数是多少以及有多少场地和建筑等等。”蒋洪表示。

安体富也认为，预算数据的公开不应以部门为单位，而应具体到各部门中的每个单位。比如，只是简单公布某一部门住房补贴的一个总数，意义并不大。如果把该部门下属每个预算单位住房补贴的数字分开公布，数字的指向性和可比性才会更强。

既然预算数据的公布没有具体到各个部门中的单位一级，那么各个单位有多少人作为收支预算数额的分母就不得而知。

对此，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青指出，现在公布的预算里看不到“人”。

安体富也表示，不久前北京市有关部门在公布“三公”经费数据时，有些单位公布了人员编制数量和工资总额等数据，这种能让大家算出人均数据的做法是一个很好的尝试。

“三公”经费藏在哪里

社会高度关注的“三公”经费，已经公开预算的中央91个部门都没有单独列出。今年的政府工作报告中提出：严格控制一般性支出和“三公”经费，严格控制各种论坛、研讨会、庆典等活动和楼堂馆所建设，切实降低行政成本。

4月18日召开的国务院常务会议做出进一步要求，中央部门要细化“三公”经费的解释说明，公开车辆购置及保有量、因公出国(境)团组数及人数、公务接待有关情况，公开行政经费支出情况。

对此，叶青表示，部门预算和“三公”经费情况应该同时公布，这样老百姓可以对比算出“三公”经费占部门总预算的比例，以此判断“三公”经费是否合理。

记者发现，按照预算分类，“三公”经费应当列在“其他一般公共服务支出”一款中。但是，很多专家认为，这并不代表“三公”经费的真实数字，因为在机关账务之外，还有其他途径，比如挪用项目经费吃喝。全国政协委员王玉庆在今年全国两会上也提到，部委和地方政府部门很大一部分“三公”支出是不通过机关财务走账的，而是由下面的事业单位来承担。

蒋洪也提到了同样的问题：“一些部门履行职务的时候到下面去，都是用下面的钱，很多开支实际上也转嫁到下级单位了。现在我们说的只是他们预算内账上的这些钱，实际花费的远不止这些。”