国土部三年来首次公布耕地总量数据

国土资源部日前发布“2011年度全国土地变更调查数据”显示，截至2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩。这是官方三年来首度对外发布这一数据。

18亿亩耕地总量红线似乎无忧，但个别省份耕地后备资源已近枯竭，落实耕地占补平衡困难，个别省市出现了难以足额落实耕地占补平衡的情况。这种背景下，已经执行多年的跨省占补平衡的禁令是否会被突破？

已三年未公布耕地数据

2011年度，全国耕地减少532.7万亩，其中建设占用耕地485万亩，灾毁耕地33.5万亩，生态退耕14.2万亩；同期耕地增加483.7万亩，增减相抵，耕地面积净减少49万亩。

2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比为91%

2009年2月，国土部公布数据显示，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，比上一年度减少29万亩。

自此之后，国土部在三年多的时间内再未对外发布过全国耕地面积的数据，这一数据也连续缺席了2009年、2010年、2011年的《国土资源公报》。而此前，这原本是每年《国土资源公报》的核心数据之一。

外界难以知晓全国耕地数据三年未更新的缘由。此前曾有传言称国土部在进行第二次全国土地调查时发现全国耕地数据有大幅增加，但这一说法未得到过官方回应。

按照《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，我国耕地保有量到2010年和2020年要分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。据官方统计，近年来全国耕地面积减少速度已放缓至每年百万亩以下，而此前的1997～2007年，中国平均每年减少的耕地面积高达1132万亩。

应对“占优补劣”

我国耕地面积的减少，建设占用是最大的原因。如2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比为91%。

作为应对之策，占补平衡政策被推出：地方如果建设占用耕地，必须补充相应的耕地。但在实际操作中，地方时常占优补劣，占多补少，甚至有地方在占用城郊优质的耕地资源后，将山上的土地“开发”成耕地资源，用来占补平衡。

2009年，国土部通过对全国耕地质量进行等级调查与评定，将全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差。此举的一个目的就是在防范地方占用耕地“占优补劣”时，监管部门更加有可操作性。

国土部土地整理中心副主任郧文聚对《第一财经日报》表示，国务院2005年曾制定《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，对地方政府考核主要是三个指标，除耕地保有量和基本农田保护面积外，第三个就涉及占补平衡，要求“省级行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积与质量”。

“如果占补平衡这一项不合格，那就会考核认定为不合格。”郧文聚认为，现在有了耕地质量等级数据，可以对地方占补平衡工作进行更严格的监管。

郧文聚认为，随着工业化和城市化的发展，近郊的优质土地被征占成为普遍现象，也是一种必然，每年国土部门都会对地方占补平衡工作进行专门的检查，检查结果要向国务院汇报。

他还介绍，除国土部门的监管外，农业部门也会对占补平衡所涉及耕地的土壤情况进行检查。

跨省占补未松口

实行占补平衡要求地方拥有一定的耕地后备资源，这样占了之后才有能力去补。但国土部表示，东部沿海、辖区面积较小的直辖市和个别省份，耕地后备资源已近枯竭，落实耕地占补平衡困难，个别省市出现了难以足额落实耕地占补平衡的情况。

此前曾有观点认为，如果本省（区、市）难以实现占补平衡，也可实行跨省（区、市）的占补。例如，上海耕地后备资源不足，难以补充建设所占面积，是否可以去新疆等地购买一定指标的耕地，用来占补平衡？

这种看似公平的交易一直未曾合法化。国务院在2004年就下发通知，要求严格控制易地占补平衡，未经国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡。此后的2008年，国土部又通过紧急通知的方式对地方强调了这一规定。

郧文聚认为，一旦开了跨省占补平衡的口子，地方可能就不会再去从节约集约的角度挖掘用地潜力，所以中央目前还没有在这个问题上松口。

“禁止跨省占补平衡，是为了落实集约节约利用土地的精神，倒逼地方转变粗放的用地思路。”郧文聚称，如果本地耕地后备资源不足，那就应该减少用地规模，少占用耕地面积，多利用未利用地等其他性质的土地，或者调整用地的空间布局，通过这些手段去挖掘用地的潜力。