陈柏峰：地利共享是世界通则

最近读到傅蔚冈先生的短文《不必妖魔化土地自由流转》。傅先生认为，随着城市化，越来越多的农村土地会被变成为建设用地，也随之带来了诸多纠纷。纠纷之所以产生，是因为在现有的制度框架下，农民获得的收益过于有限，仅限于“农业用途”；他认为应当允许集体土地直接入市，由农民直接分享土地增值。这种观点也不算新鲜，它是当前媒体和“公知”中颇为流行的观点。

这种观点认为，让少数城郊农民独享土地增值，这是他们的运气，并无不妥，因为运气无所不在。如果制度阻碍了城郊农民独享土地增值，那就属于“强制性的社会均富”。可惜的是，按照这种说法，“强制性的社会均富”倒是世界各国的通则。城郊农民可以分享土地增值，本质上源于土地用途管制和土地规划。而土地用途管制和规划是全世界的通则，且各国制度都不会让刚好处于规划区的土地所有者独享土地增值收益。

英国最早构想对从规划控制中得益的土地所有人收取改善金，以对受损失的土地所有人进行补偿。1662年法案首次将此构想付诸实践，它授权向伦敦街道拓宽后地产得到“改善”的所有人征收一笔资金。1909年和1932年的规划法修改和拓宽了这一原则，允许地方规划当局对因规划方案实施而引起地产的任何增值征收改善金，税率从起初的50%上升到后来的75%。由于这些规定在实践中的实效不好，1942年，国会成立的厄思沃特委员会建议把未开发土地增加使用强度和密度的发展权国有化。

于是，英国1947年《城乡规划法》设立了土地发展权制度，并使发展权及相关利益实现了国有化。该法规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，私有土地也只能在原用途的范围内进行利用。若私人想变更土地用途，必须向规划当局申请许可。如果许可被批准，任何由此引起的土地增值都需要支付开发捐，其具体数额按变更用途后土地自然增涨的价值计算，根据预先评估数额支付。后来，考虑到市场因素，开发捐的支付额度变成了土地增值的60%-80%。此后，由于英国工党和保守党关于经济政策的基本观点不同，该制度几经变化，但确保因开发而引起的土地增值部分国有的基本制度未变。

法国在20世纪50、60年代，通过颁布一连串的法律法规，完备了城市规划和建设的法制，建立了土地开发法定上限制度，引入超额开发付款机制。法国的法定上限密度限制，规定属于土地所有权之一的建筑权有一低水平的上限容积率限制，超过限制的建筑权属于地方政府所有。建筑开发人若想超过上限进行建筑，须向政府支付超过负担款，购买超过标准的建筑权。这一规定的直接目的是消除土地所有者之间因规划控制而导致的土地发展权不公，稳定地方政府财政收入，控制地价。此外，法国还有政府预先购买土地制度，据此控制土地价格的机制，使土地价格不包括增值。地方政府使用国家权力用低价购买土地，配以设备，再将土地投入市场。这样，地方行政部门运用法律工具与财政手段，独占了土地增值所得。

1960 年代，土地发展权观念被引入美国；1968 年，纽约市首次在其标志性建筑保护法案中引入土地发展权转让机制。1970 年代，美国不少州开始启动土地发展权转让项目，到 2007 年已至少有 181 个项目在 33 个州实施。在土地分区管制下，法律赋予所有的土地平等的定额发展权，但开发建设工作只能在建设规划区内进行，建设规划区之外的土地发展权只能通过转让来实现。土地发展权转让制度中，先对土地进行分区，然后将“发送区”的土地发展权转让给“接受区”。一旦“发送区”地块的土地发展权被买走，该地块将永远不能被开发，而“接受区”地块上可建造的建筑面积是两个地块的土地发展权所含建筑面积之和。“发送区”和“接受区”有明确的地理范围。“发送区”是土地保护区，“接受区”是被引导的城市发展区，它的土地开发密度和强度因土地发展权的“接受”而变得更高。

西方国家的土地制度实践，看起来有很大差异，但就保障社会公平来说，殊途同归。英国、法国的法律规定土地增益归国家部分所有，这大体是公平的，防止了因土地区位、城市规划而造成巨大不公平。具体而言，条件相同、价值相当、用于种植农作物产出一样的两块农地，若其中一块被纳入城市发展规划区，可以变成建设用地，其地价立刻飞涨，而这仅仅取决于政府的城市发展规划。少数土地的非农使用能够实现巨额暴利，这等于赋予了土地所有人额外的经济特权，而他们对土地升值并没有任何贡献，因此会鼓励不劳而获，违反了公平原则。在美国土地发展权制度下，同一区域内相同面积的不同地块，其土地发展权配额是相同的，因此对所有的土地也是公平的。土地发展权定额配置和转让制度可以平衡政府规划对土地价值的影响，减少或避免土地法规带来的市场扭曲，更正政府规划带来的利益分配不公平现象。按规划高强度发展的土地所有人，必须向限定为低强度发展的土地所有人购买发展权，从而将受规划限制而不能直接行使的发展权转移至可开发的土地上，进而达到利益均衡。这保证了不同位置的相同面积土地的发展机会和所得利益均等。

西方主流国家的土地制度都能防止少数人获取土地发展增益，也即防止刚好位于特定位置的土地所有权人独享土地增益。因此几乎可以说，地利共享是国际通则。目前中国的农地非农使用制度与英国的土地发展权国有制度接近，土地发展增益几乎全部国有。这种模式在实践中遇到了一些问题，故有傅蔚冈先生之类的学者主张，农村土地自由进入建设用地市场，或者按照土地征收后的用途和市场价补偿农民。这种“农民利益立场”的主张，其本质是失地农民独享土地发展增益，国家不能参与分享。这与美国的土地发展权定额私有明显不同，它缺乏美国制度中不同地块上发展增益的平衡机制，以及所有的土地所有权人对土地发展增益的共享机制。它未考虑并无被征地机会的大田农民对土地发展增益的分享；而在现有制度模式下，大田农民还可能通过公共财政来实际分享土地发展增益。

目前征地制度按农用价格补偿失地农民，这也存在问题。失地农民虽然不能独享土地发展增益，但他们至少可以参与分享一定的发展增益，甚至在其中应当享有优先地位，毕竟土地发展增益的实现有赖于他们的土地所有权。而且，中国农民不为城镇社会保障体系所覆盖，土地因此构成农民农业就业权和社会保障权的载体。农民失去土地，就会同时失去就业和社会保障，因此理应让他们参与分享土地发展增益。问题应当得到积极解决。温家宝总理在去年年末的中央农村工作会议中指出，“保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益”，“大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”，这为问题的解决指明了方向。那就是让失地农民得到更多的土地增值，但是，这绝不是让失地农民得到所有的土地增值，更不是让农村土地自由进入建设用地市场。

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