陈锡文:征地制度欠债太多还能征多久?

9月22日，由《证券市场周刊》主办的“2012远见杯全球宏观经济预测年会(秋季)”活动在京举行，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文发表了演讲。他强调，城镇化不仅对中国，而且有可能对全球经济的突围提供一个重要的杠杆，或者提供一个重要的支点。

以下为其演讲摘要：

确实，中国的城镇化从改革开放以来有了非常明显的进步，特别是在新世纪以来，城镇化率明显的提高，2000年世纪之交的时候我们城镇化率36.2%，去年达到51.3%。11年的时间中，城镇化率提高15.1%，平均每年提出1.37%，这是非常惊人的。2000年城镇人口的总量来说还没有达到4.6亿，而到去年的城镇人口按照现有的统计超过6.9亿，也就是说，11年中，中国的城镇人口增加50%。

由此所创造的财富也为农业农村的发展带来非常大的促进作用。但是，城镇化从哪个角度突围，可能还要扩充到方方面面的综合因素。

中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在演讲

城镇化只有通过城镇化减少农民，才能富裕农民。当然，推进城镇化一定要和解决三农问题结合，否则这表路很难走的平稳。正如“十二五”建议的提出要在工业化、城镇化的发展中同步推进工业城镇化，并且这是“十二五”期间的重要任务。中央中央提出这个判断，和当前一段时间农业的现代化或者农村的发展相会滞后有关系，否则没有必要提出在工业化、城镇化深入发展的时期同步推进城镇化。

城镇化要高度重视粮食和其他的供求关系，在中国过去的历史中曾经出现过两次逆城镇化的现象。60年代初期，由于自然灾害20000多万城市人不得不到农村去，实际上到哪儿去谋生，找饭吃。

近年来中国的农业生产是历史上最好的时期，去年粮食总产量达到11726亿斤，今年有望再增加120亿斤以上。去年的粮食总产量比03年提高2810亿斤，今年文化有可能比03年提高3000亿斤以上。也就是我们在过去的9年时间中，中国的增产粮食相当于国际贸易出口的粮食的30%。

另一方面必须看到，在粮食和其他农产品迅速增长的同时，中国的粮食进口也在迅速的增长，相当程度应该看到，在工业化、城镇化快速推进的过程中，我们在某种程度也开始出现农业的增长赶不上需求的增长，所以进口的数量才会增长。

最近两三年，我们每年进口粮食大约6000万吨左右，这个数字实际上超过了中国粮食产量的1/10。今年上半年，我们已经进口的粮食4600吨，全年应该在6000万吨。当然，最主要是进口大豆，此外今年1-7月份进口植物油400万吨，进口糖140.5万吨，进口猪肉30多万吨，进口奶制品66万吨，下半年可能还会进口棉花。

这些数字想说明一点什么？这几年在中国农业增长最好的年景下，粮、棉、油、糖、肉、奶这些基本的农产品我们不得不进口。当然，在经济全球化背景下，更多的利用国际金融和国际市场都是必要的。但是，中国作为一个也13亿4千多万人的人口大国，在吃饭问题上，到底对国际市场有多大的依赖度，这还值得我们思考。有专家测算，我们所有的进口农产品在2001年相当于我们在境外利用了别人的土地6亿3000万，这就说明我们现在的生活水平和生活质量在吃的方面实际上需要30亿亩以上的土地面积，我们只有24亿亩。从土地的产出能力来看，我们自己大概只有80%，这就是我们的现状。

随着工业化、城镇化的进一步推进，实际上对于粮食和希望农产品的需求会进一步快速的增长。从目前来看，对粮食的主要农产品需求的增长主要来自于三个方面的动力。

一个是人口的自然增加，现在每年大概增加六七百万人。

第二、工业的发展，城市化的发展使得更多的农产品和农业资源越来越脱离食品。比如说大家过年过节愿意到农村去旅游等等这样一些情况。

第三、大量的农村人口进入城市。根据国家统计局去年夏季调查的统计，大概2011年每个农民每年所消费的蔬菜和植物油要比城市居民低20%多，消费的肉类大概比城市居民低1/3左右，消费的家禽和蛋类比城市居民低50%左右。可见2亿多农民到了城镇，他们转变为城镇居民，自身人口增加等消费的数量就会明显增长，这样的背景，可能越是城镇化，越要关注农村的发展。

征地制度还能撑多久？

城镇化的过程中不使用土地不行，但是现在城镇化的过程中，土地显然是农村和城市利益争夺的焦点，城市的扩展一定要占用农民的土地，而农民的土地作为城市使用，不仅要作为投资载体，更重要是征地制度对城市化的建设提供了大量的资金。

这个制度到底还能延续多久？也是值得我们认真思考的。现在征地制度大家讨论经常讲到地方财政，依托这样的办法使得我们城镇化有了发展。2008年全国统计土地出让总收益将近10400亿，去年达到33000亿，这个增速非常快，这些钱确实为城镇提供了大量的资金。所以，从这个角度土地还能不能按以前那样的价格增长。这几年由于农民的不满意，也由于一些其他方面的原因，对于征地过程中的补偿成本也是在迅速提高。比如09年土地出让金总收益将近14000亿，但是用于征地补偿5000多万。

但是，去年土地出让的总收益是33100多亿，但是仅仅是征地拆迁补偿的费用超过23000亿。去年土地出让金的纯收益占总收入的比重不到30%，纯收益空间的下降也证明这个制度再往下维持越来越困难，可能再过一两年，纯收益进一步下降，对地方政府可能就变成鸡肋。为什么会出现这样的情况？土地征收之后对工业化、城市化使用引起的利润矛盾是非常尖锐的。各类土地的出让价格有了巨大的差距。根据国土部公布的今年第二季度全国土地出让的价格，每平方米5720，工业用地价格在同期相当于商业服务用地几个的11.5%，工业用地价格供给的极端的低廉，实际上造成我们整个土地利用制度中出现很多的毛病。

在这个制度的初始阶段，政府采取的办法就是努力的压低对农民征地的补偿，但是刚才讲到征地补偿成本不断提高，这条路走不通了。于是，从09年有了另外一个现实，光靠农民牺牲不够，于是转过来的就是房地产价格的大幅度的提高。这样对这样一种征地制度，其实农民不满意，最近这几年城市居民也明显的不满。但是即便这样，从各地政府的角度，为了税收，为了就业，不得不更多的用工业用地。

其实从北上广讲，政府工业用地几个仍然在亏损。因此，这个局面就是这样的，一个我说第一大毛病就是得罪了整个社会大多数民众。2010年中国的制造业产出已经超过美国，成为全球第一大资产的国家。所以，我们不评价以前20、30年，为什么对工业要这么低价格的供给，全当它是合理的，是为了我们更快的赶上世界经济的发展。但是，到了现在，已经成为制造业的第一大国，如果还这样，我想未来可能对中国是灾难，大量的产能被闲置，根本谈不上转变经济发展方式。我有大量的例子证明，转变一种用地方式，可以获得很好的效益，也可以用更少的土地。

城镇化必须解决农民问题

城镇化的根本目的除了提升人类的文明程度，让更多的农民转移农村。从数据看，每年都有1000多万农民转移到城市，但是大量的城市里面的农民实际上并没有融入城市。为什么会这样？

我想除了理念上的问题，实际问题也不能不考虑，一个农民工进城需要解决四个方面的问题，第一个就是就业，那么到底能给农民体规多少非农就业的机会。过去的十年，2003年以来，党的“十六大”以来一共提供了1000多万的非农就业，以后进一步推进城镇化，打算再提供多少？当然需要规划，否则就是盲目的城镇化。第二，要有住房。52%的农民工住在用人单位提供的集体宿舍，47%的农民工居住在郊区农民租赁的方式，只有1%到农民工才在城镇中拥有自己的住房。而在城镇就业的人缴纳的住房公积金的人不到3%。

第三个就是要解决农民工的社会保障，跟城镇居民一样的政策保障。有关部门对去年进城农民中在城里缴纳的社会保障确实不乐观，缴纳的医疗保障18.6%，工商保障最高的27%，缴纳的失业保障9.4%，平均下来不大20%。有关部门在武汉做的调查分析认为，一个农民工如果在武汉市就业，他的用人企业要为这个农民工如果按武汉市规定，把工人必须缴纳的社会保障都交了，企业要给使用的农民工每个月交516元的各种社会保障。农民工自己要为自己每个月交166元合起来就是每个月基682，一年下来就是8000多块钱。刚才讲的缺口很大，缴纳的平均比例不到20%。所以，真正让农民工变为市民，巨大的社会保障的缺口怎么解决？

第四个问题农民工随迁子女的教育问题，最近教育部关于高考制度提出了改革之后，社会上对农民工的子女教育问题又给予高度关注，去年农民工的随迁子女到城镇就读的义务教育阶段的孩子1100多，现在全国基础教育阶段的孩子共一亿五千万人，其中一亿三千万在县和县以下。但是，还要看到，在县和县以下有一亿三千多万的农村义务教育阶段的孩子，出来才1100多，所以，今后的教育资源怎么配置？这一连串的问题我想都不是凭着感情说说就能解决的，对这些问题，到底有没有准备，或者准备怎么解决？

中国还有6亿5千多万人在农村，今后的路怎么走？毫无疑问，推进城镇化是我们突破箫条的重点，但是沿着以前的城镇化道路我觉得走不出去，因为我们已经欠了太多的帐，所以太多的城镇化必须树立一种新的观点，必须以改革创新的精神解决我们原来已经留下来的一些欠帐，一边解决欠帐，一边向前推进。