征地制度改革 集体土地价格上升

《土地管理法》修订即将在今年年内完成，但是修订内容大幅缩减，涉及土地征收的第47条，或成为即将修订完成的《土地管理法》唯一有重大变动的条文。与之同步完成的，还有高层明确要在本届政府任期内完成的《集体土地征收补偿条例》。

但是，征地制度改革或许只是未来土地改革序幕拉开的前奏而已。近半年与土地改革有关的座谈和内部讨论密度已超过了以往。

同时，国土资源部也在督促地方土地部门依照国务院的要求，在年底之前完成农村集体土地的确权颁证工作。在一些专家眼中，完成农地确权将是进一步推进上述改革的基础所在。

修法第47条

在即将修订完成的《土地管理法》中，外界更为关注的城市建设用地使用权期限及续期、宅基地权利、土地交易、承包经营权流转等等问题，或许均将不会涉及。严格来说，唯一重要的修订内容将仅限于原《土地管理法》的第47条，亦即关于土地征收的一些条文。

修改范围仅限于第47条，原因是为了优先进行征地制度方面的改革，完成本届政府对征地制度改革立下的承诺。在2012年年初，国务院总理温家宝曾表示在本届政府任期内一定要出台农村集体土地征收补偿条例，并要求国土资源部在6月底前拿出《集体土地征收补偿条例》（以下简称《征地条例》）。但是《征地条例》所制定的一些新内容已突破了现有《土地管理法》的框架，假如单独颁布，就会遭遇“与上位法冲突”的尴尬。为了避免“与上位冲突”，必须先修改《土地管理法》。为了赶时间，国土资源部就拿出了缩小《土地管理法》修订范围的方案。

2012年年初，国务院总理温家宝曾要求国土资源部在6月底前拿出《集体土地征收补偿条例》

新的方案宣称将紧紧围绕征地制度改革，重点完善征地补偿安置制度，解决被征地农民发展权问题。而在《土地管理法》主要围绕第47条修订完成的同时，《征地条例》也将由国土资源部牵头起草，目前该法规的条文已基本成型。

相比之前的条文，新47条的变化主要包括两大块内容，征地补偿的结构以及征地范围。

针对农民的财产性补偿与安置补偿在新的方案中已被分开处理。如果今后严格按照征地制度改革的要求来实施，那全国大部分地区农民获得的补偿都将大幅提升。

而在征地范围方面，“城建开发”将会成为新的征地条目。

大土改序幕拉开

尽管目前土地制度的改革暂时局限于征地制度之上，但是今年七八月间的相关的座谈和内部讨论表明土地制度大改革可能即将开启。

一些知情人士则认为，未来土地管理制度的方向可能将朝着“用途管理”的方向偏移，即依靠国土规划，对土地的用途进行控制，而对具体的使用指标相对放宽。

在当前体制下，主管部委国土资源部主要通过指标控制，以及对指标的审批权来进行全国的土地管理。每年国土资源部将制订土地使用计划，并将建设用地指标下发各省份，由各省份再放地市分配，并对不在土地使用计划之内的违法用地进行督查和问责。

有国土资源部官员指出当前体制的弊端：“现在我们在执行过程中，土地利用规划是弹性的，但用地计划指标却是刚性的。结果经常为了适应刚性的指标，将土地利用规划调来调去。”这位官员认为，土地利用规划制订应有科学严谨性，更应该扮演刚性角色，相反，地方应该有一些自主调节计划用地的权利才合理。国土资源部应该放开计划指标的弹性。

而对于城市建设用地使用权期限及续期、宅基地权利、土地交易、承包经营权流转等等社会关注的热点问题，该官员坦承，这些改革及利益群体太多，改革成本较大，可能不会在短期内有所推进。

“确权颁证”工作主要针对农村集体建设用地展开

土地确权加速中

所谓“确权颁证”，是对“明确农村集体土地使用权、核发土地使用权证书”的简称。按照现行《土地管理法》，农村土地为集体所有。农村集体土地中主要分为两大部分，耕地和农村集体建设用地。目前，“确权颁证”工作主要针对农村集体建设用地展开。

依照国务院要求，这项工作需在2012年年底前完成。但在此前的通报中，国土资源部给出的全国集体土地确权颁证完成率一直停留在70%左右。国土资源部党组成员、副部长王世元曾表示，农村集体土地的确权颁证工作“进展不平衡、质量不平衡”。

土地的确权，意味着对农民或村集体土地权益的认可，从而可能导致地方政府在农村集体土地征收、补偿等方面面临更为严格的制约。这可能是该项工作停滞不前的主要原因。

不过最后的冲刺正在进行中。8月间，国土资源部与各地方国土系统召开了一次视频会议，而在会议上，相关领导再次要求各地务必在年底之前依照国务院要求完成确权颁证工作。

依照国土资源部的表述，在农地“确权”之后，下一步的工作就是“赋能”，农地能否流转？能否允许金融抵押？这些权益赋予的前提，都是明确所有人的“确权”。而“赋能”则是下一步土地制度改革与《土地管理法》修订的重要课题内容。