朱云汉：台湾民主尚需补课

从人类的政治发展史来看，“第三波”浪潮是离我们最近的世界性政治事件。期间，几十个历史、文化传统不同的国家、地区建立了民主体制，体制转型一般都在很短的时间内完成。从政治学家的角度看，在“第三波”中建立起来的新兴民主国家，在民主体制上普遍存在一些制度性瓶颈。其中有些问题源自转型时期的制度设计，有些则是发达民主国家同样存在，而在新兴民主国家更难以克服的。就台湾目前的民主体制而言，有几个问题值得关注，这不仅会影响到体制的治理能力，长期来看还关乎体制的合法性。

在制度设计上，台湾的宪政体制有一些先天的缺陷。台湾沿用了1947年制定的《中华民国宪法》，在转型过程中，台湾对《中华民国宪法》加以修订，并用这部法律指导了台湾的宪政体制。但是，当时的台湾领导人在修订法律时，纠结于许多急就章的政治妥协或盘算，而未考虑长期的制度后果。这导致台湾的宪政体制运作时遭遇不少问题，现在要调整也很难。

在政治体制上，台湾实行“半总统制”，这表面上和法兰西第五共和国类似，但又不是完全比照法国的设计。在实际运作中，行政部门和立法部门容易发生冲突，引发政治对抗和僵局。在陈水扁执政的八年中，民进党掌握了行政部门，而国民党占据了立法部门，互相之间爆发剧烈对抗，付出了很高的政治代价。

在“半总统制”下，台湾的领导人是直选产生的，其身份既是政治元首，又是政府首脑。在直选的“总统”之外，政府事务由内阁即“行政院”负责。在法律上，“行政院长”的权力很大，但事实上，却是依附于“总统”的。由于很多阁员都由“总统”选定，阁揆很难统筹内阁。“总统”自己不主持内阁会议，却可以在幕后遥控，将“行政院长”架空。而在体制中，“行政院长”表面上又是政府负责人。因此，政府内部常发生权责分配和协调的问题。

在权力制衡方面，台湾的体制过度倾向于扩大立法部门的制衡权力。台湾的行政部门要制衡立法部门，在目前的体制中很困难的。而在许多发达民主国家，政府在很大程度上能主导立法。比如法国宪法就规定政府提案在程序上有优先权，同时政府还有许多否决的权利。而在台湾，立法部门是自我主导的，所以最后权力制衡体系会失去平衡，演变成立法部门和行政部门之间的僵局。政府部门负责人长总是要担心法案被立法部门否决，预算方案被删改。而立法部门，又往往是特殊利益集团容易渗透的温床。这样体制就出现了很多问题，公共利益难以得到保障。

上述制度问题落于实际的政治过程中，就导致了严重的内部耗损，或者说过高的交易成本。政治过程要形成决策，要付出的协调、沟通成本，还要去应付扯后腿的力量，其间的消耗是相当大的。在发达民主国家，两党制之所以能比较顺利的运作，是由于两党都有比较强大的中间力量，可以展开跨党合作与妥协，避免了极端的对立。比如在美国，南方比较保守的民主党议员和北方比较自由的共和党议员，一直有合作的传统。但是在台湾的两党制中，民进党或国民党，只要成了在野的反对党，就把自己的角色定位成扯后腿、给政府捣蛋。因为扯后腿越成功，政府政策无法推行，在野党就有执政的机会。同时，台湾内部又有蓝绿两大阵营的冲突，这种冲突可以上升到“国家”认同。任何一个阵营都认为自己为反对而反对是合理的，因为背后还有更大的“国家”认同在支撑。所以对任何一方来说，只要为了达到目的，很多政治手段都可以列入考虑。

在这样的大氛围下，作为政府中坚的常任文官（即公务员）也受到波及，无力专注于本职工作。台湾经过了两次政党轮替，而国民党和民进党对台湾未来的发展目标，都有非常不同的设想，尤其是在两岸关系上。由于政党轮替，政府政策取向可能会大幅逆转，对常任文官来说就比较被动，只能趋向于明哲保身。而在此之前，每个政府部门都会推出长期规划，规划由常任文官制定，最后由政务官定案。但在当下，不论什么事情，常任文官都宁愿消极坐视，因为不知道将来的政策方向，凡事都等上级发号施令。因此整个政府体制，不论是分析问题、找寻方案，还是推动具体政策，其能力都在下降。

朱云汉：台湾的民主答卷及其缺陷

媒体是政治损耗的重要推手

朱云汉系台湾大学政治系教授，台湾“中研院”院士。本文是作者在观察者网“台湾民主：分析、评估与展望”研讨会上的发言，且经作者本人审定。