草尾试验：给集体土地、房屋确权颁证

不久前，湖南省益阳沅江草尾镇保安垸村8组的28户农户，陆续领到三红一绿的“四个本本”：三个红本本分别是发给农民个人的《集体土地使用证》、《农村土地经营权证》和《房屋所有权证》，表明这些物权全部为农民个人所有；绿本本则是发给村和组的《集体土地所有证》，明确了过去仅在文件中模糊存在的“农村集体土地”，究竟哪些属于村集体，哪些属于组集体。每户户主分别在所在村组“鱼鳞图”（田亩的方位和大小的示意图）上按下指印。

这四本证书，标志着在《物权法》框架下，湖南农民开始真实拥有土地和房产等物权，农村集体土地的所有权、使用权开始分离，迈出了农村产权制度改革的第一步。

农村土地确权的试验几年前就已经开始，2007年，成都与重庆就被国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，成为这场改革的急先锋。之后，随着成渝试验的推进，土地确权的改革开始在全国推广并逐步制定出时间表，今年中央一号文件明确要求，2012年之内要全面开展覆盖农村集体各类土地和房屋的所有权确权颁证工作。

作为湖南的试点重点，益阳将探索经验的任务交给草尾镇，选择了保安垸村、四民村试点，并指定从保安垸村8组“破题”。

湖南官方之所以选择在草尾试点，有着现实考量：一是草尾镇是沅江市最大的农业型乡镇，蔬菜产业比较发达。二是草尾镇不是城乡接合部，试点不会改变用地性质，不会触及土地政策底线。三是该镇有一定的土地流转传统。

对农村集体土地以及房屋确权颁证首先可用于解决村民之间的纠纷

确实权，颁铁证

农民最初对土地确权的意义并不了解。

杨彪辉是沅江市草尾镇保安垸村8组组长，他前后打了数个电话，解释的话说了好几箩筐，总算把户主们召集在一起开了个会。这个会议的主题是“农村集体土地和房屋产权确权颁证动员”。

但当天会议中，8组共28户农户，开会时只来了21个代表，7户没来。男人们嚼着槟榔聊着天，女人们喝着茶照看着孩子。

“确权颁证”这4个字，于他们最初的理解来看：陌生、意义不大。听说要请测绘大队上门测量农田和宅基地，可能需要调整承包的农地面积，最后还要发证书，有与会户主摇头：“哪个屋里冒得（没有）几个红本本绿本本啊，有什么用吗？”

“有了这几个本本，今后，如果你没有点头，谁也不敢占你的地，拆你的房。”村支书王长林这样解释。

部分户主开始有点明白了。经过一番讨论，大家觉得“确权颁证”重要了，比如说调整承包面积，因为现在国家对农户承包的土地实行直补，如果承包面积调整了，补贴金额当然会相应调整。

户主会议散后，不少村民对“确权颁证”动了心。为把面积量准，不少人还专门买了皮尺卷尺，一时五金店里的长卷尺炙手可热。

草尾镇党委书记李向前说，因为历史原因，长期积累的矛盾，纠缠不清形成的症结，农村的土地现状是：土地权属不清晰、保护不严格、征地补偿费用不合理、土地分配不公平、流转不顺畅、使用权尤其是非农集体土地使用权可变性大、农民的权益难以得到保护。“过去搞拆迁，农民说房子是我的，土地是我的，但是，你拿什么证明自己拥有对土地、房子的权利？”草尾镇确权颁证办主任周梓群说。

在现实操作中，确权颁证花费不菲。沅江市经管局长刘名贵告诉本报，根据草尾镇试点村的实际测算，按每亩340元（“四证一图”），每个小组3500元的标准，仅沅江一个县级市完成“四证一图”确权颁证工作，就需要资金1亿元。

按照法律规定,农村集体土地属农民集体经济组织所有。然而，哪些属于“集体经济组织”成员？法律并没有对此进行界定，理论界争议很大，实践中“特殊情况”层出不穷：进城多年但户口仍在农村的人，算不算集体经济组织成员？户口在外地的人购买了本地人的土地承包经营权，此次确权应该确给谁？

这些问题，保安垸8组在确权时都出现了。

2005年，贵州代耕农张习珍一家7口来到保安垸村，花7万元购买了农民刘乐飞家的房屋、宅基地以及6亩水田的承包经营权。这次确权中，刘乐飞希望重新获得土地，张习珍自然不肯，会上吵了起来。最终，议事会决定让张家获得土地承包经营权。“这是事实，如果刘家想重新获得土地经营承包权，除非他从张家手里买回来。”保安垸村委会副主任舒定科说。

杨令是保安垸村8组的“外甥”——他从小户口跟母亲落在8组，但不在当地居住，也没有承包过土地。这次确权，他通过母亲提出了“分田”的要求，结果遭到议事会成员一致否决：他从来没有参加过第一轮、第二轮的土地承包，也没有履行过集体经济组织成员的义务，没有土地承包经营权。

杨立新、杨立华兄弟由于到长沙经商置业，早在六七年前，就把自己的农田承包经营权和房屋、宅基地使用权卖给了其他村民。这次确权，议事会再次确认了上述交易的有效性：他们进了城，土地承包经营权已经卖出，不再是保安垸村的农民了。

在保安垸村12组完成确权后的三天时间，28户的村民有24户向镇里提交了流转申请。到年底，就有24户的139亩耕地将由政府发包，转给种植大户经营。目前，湖南益阳市已经完成了第一批100个村组的土地确权工作，就在一周前第二批2000多个村组的确权工作也已经展开。

与保安垸村和四民村相邻的上码头村、乐园村、立新村、新安村等村，由于城镇化发展，部分土地面临征收拆迁。看到保安垸村、四民村正在搞确权颁证，其他村子的村民按捺不住了，都要求自己村快一点确权颁证。

草尾镇是国内“土地信托流转”的发源地：农民将名下的土地承包经营权委托给政府出资在乡镇设立的土地信托机构，农村企业或大户再从信托公司手中连片租赁土地，从事农业开发经营活动，形成了独特的“草尾模式”。

保障农民话语权

在益阳市委书记马勇看来，农村集体土地，既是农民的基本生产资料，同时具有重要的保障功能，涉及农民的切身利益，因此，确权颁证工作一定要给农民充分的话语权。

具体到草尾镇保安垸村8组，户主们商定，在“确权颁证”工作中，首先要选举议事会、监事会——议事会负责研究确权颁证的具体方案，监事会负责全程监督和协助执行，保证农民对确权颁证各项事务的“话语权”。

保安垸村8组28户农户，推举7名户主代表组成议事会；所有提请审议的事项，都必须经过议事会半数以上同意再提交户主大会审议，并获得80%以上的户主同意才有效。

保安垸村8组共95人，农田总面积173亩，宅基地总面积12.39亩。户主们讨论土地承包经营权问题时，一致同意“按人口总数平均分配土地”的总原则，遇到具体问题再具体分析——由于历史原因，目前各户实际承包的土地面积与人数并不完全相符，也就是说，在确权颁证时，有的农户需要调出农田，有的需要调进。

议事会成员刘德辉是当地种粮能手，按他家5口人计算，应分到的农田面积是9.35亩。然而，他的情况有点特殊：上个世纪90年代末以来，当地为了避免农田抛荒，村组干部鼓励刘德辉承包了近30亩地。现在，要进行确权颁证了，他是属于应调出土地的农户。

一直种着邻居家17亩田的刘德辉最初不愿调出土地，他提出，如果调出，每亩地要1000元补偿。经过反复讨论，议事会确定了调出土地的补偿原则：用2002年至2006年的上缴之和790元，减去2005年至2011年的直补之和585元，加上村组开荒、清洗沟港等各项误工补助，按每亩340元予以补偿。议事会三轮投票，刘德辉都投了弃权票，但他对最终的决议结果还是表示接受。“少数服从多数。”

围绕确权颁证的方案细则，保安垸村8组先后开了4次议事会、3次户主大会、临时会议无数次，对19个个案问题一一进行了表决。

最终，全组26户实际承包了土地的农户中，8户减少了承包的土地面积，11户增加了面积，调进调出，都是农民自己协商决定。

农民汤才康一家，减少了近7亩土地。签字画押时，他这样说：“舍是舍不得，但规矩是大家一起讨论定下的，我没二话。”

农妇张腊春因老伴去世、女儿出嫁成为独居户，考虑到她家最贫困，议事会提出，让张腊春按两个人的份额承包土地。这个方案获得户主大会通过。