朱云汉：台湾的民主答卷及其缺陷

编者按：2012年7月26日，春秋研究院召开“台湾民主：分析、评估与展望”研讨会，朱云汉、张维为、寒竹等与会专家在中华民族现代化的大背景下，深入探讨台湾民主的现状与未来。观察者网将陆续发表本次研讨会的内容，期望能激发学界与思想界的深层思考。朱云汉先生是台湾“中研院”政治学研究所筹备处特聘研究员、台湾大学政治系教授，并兼任蒋经国国际学术基金会执行长。他也是台湾最具国际声望之政治学者之一，著有《民主化与经济冲突》、《从国际关系理论看中国崛起》等学术著作。

台湾民主交出的答卷

自从上世纪90年代以来，在海内外有一个很流行的说法，认为台湾的民主是中华民族现代化的一个试验场。这种看法是其道理的，当然除了台湾之外，香港也可以说是特殊历史造成的偶然试点，但香港的普选还留在议程中。因此在中华民族的现代化大考中，台湾是最早交出民主答卷的。以中华民族的现代化为参照，无疑可以更客观地评判台湾的这份民主答卷。

首先就世界范围来看，从20世纪70年代开始，截止到90年代，世界许多国家和地区发生了民主转型，而这些国家都不属于传统的西方世界，由此引出了亨廷顿的“第三波”民主浪潮的概念。台湾民主转型也发生在这一时期，相比于其他经历“第三波”的国家或地区，总体上还是比较成功的，甚至可以说是相当突出的。

台湾是从支配型的一党威权统治转变成多党制的。在许多国家的转型中，都是支配型一党威权统治崩解，然后再重新建构起新的民主体制。而在台湾的转型中，国民党相对来说扮演了相当主导性的角色。转型发生时，国民党的被动性当然无法否认，但主动性也比较突出。因此，转型对国民党自身，对政治、经济、社会秩序的冲击和干扰相对较低。

在2000年和2008年，台湾成功地用普选解决了政府机构的控制权问题。其间经过了两次和平的政党轮替，可以说是一个里程碑。台湾的各种政府机构，包括官僚、司法、军队、情治系统，都可以适应政党轮替并保持正常运转。

迄今为止，台湾已经确立了民主的游戏规则。对民主的游戏规则，政治精英是否诚心诚意信仰，当然值得讨论。但至少他们在行为的规则和公开的态度，已经建立了很高的共识，基本上都会接受这套游戏规则，而不敢公开去违背。

台湾民主化以后，社会力量对政府机构的制约十分明显；在政治运作中，民意和民意代表的作用，一直很大；由于民主化的竞争，公共服务正向人性化的方向演进；此外，台湾在民主化完成以后，人权保障相对比较充分。如果有大陆访客去台湾，在拜访名山胜迹、名人故居之外，更值得去的地方是台湾基层的区公所，第一线的公务人员的应对态度和作业流程，可以提供观察台湾民主的贴近体验。

上述客观的评价标准，可以佐证台湾民主转型取得了一定进展。但在另一个层面，主观的感受也很重要。在今天的台湾，如果去问民众对目前民主体制的观感，会发现一般民众的满意度不是很高，甚至低于民主转型不充分的泰国、菲律宾等。这说明，在民主的理想和实际体验之间，台湾的民众遭遇了不小的落差。

台湾民众感受比较深切的是经济发展的减缓。台湾在80年代末期启动政治开放，90年代加速民主化，但到90年代后期，经济发展动力明显减弱。民主转型和经济放缓之间有没有必然关系？引起了许多争论。有一些观点认为，台湾经济已经进入较高阶段，面临结构调整瓶颈，增速自然会有所减缓。但难以否认的是，民主转型和经济放缓两者是同时出现的，与民主化以前相比，台湾目前的经济形势出现了明显倒退。在此同时，台湾社会的贫富差距也在扩大，而在民主化之前，台湾在确保社会公平上一直卓有成效。

在民主转型的过程中，人们常对民主寄予非常美好的期望，期望民主会让明天变得更好，认为政治开放、市场自由、经济繁荣、社会公平都可以一起实现。但显而易见，台湾民主化之后，民众的真实感受并非如此。

由于政党冲突和选举策略，政治的道德威信也在下降。在台湾民众心目中，对政治领导人的声望和角色原本都有所期望，但今天这些都消失了，政府现在很难获得信任和支持，也难以有实际作为。

今天的台湾民主体制，要领导社会回应其所面临的挑战，目前看来有一定难度。上世纪70年代以后，台湾、韩国等地的发展型政府推动了当地的现代化，创造了“东亚四小龙”的奇迹。但台湾民主转型之后，政府在制定长远规划，推动经济、社会发展上，能力显然是减弱了。而在很多重大问题上，台湾又面临挑战。台湾的产业遭遇升级瓶颈，且面临被韩国和中国大陆超越的危险；台湾的人口结构正步日本的后尘，人口停止增长，趋于老龄化。因此可以预见，将来台湾在社会公共政策上会面临重大挑战。台湾的公共财政收入缩水，面临赤字压力，又难以恢复比较健全的财政结构。从这一角度来看，台湾的民众会对民主期望抱有许多期望，但现实距离这种期望还有相当的落差，这意味着台湾的民主尚需补课。

张维为教授与朱云汉教授（右）

台湾民主尚需补课

从人类的政治发展史来看，“第三波”浪潮是离我们最近的世界性政治事件。期间，几十个历史、文化传统不同的国家、地区建立了民主体制，体制转型一般都在很短的时间内完成。从政治学家的角度看，在“第三波”中建立起来的新兴民主国家，在民主体制上普遍存在一些制度性瓶颈。其中有些问题源自转型时期的制度设计，有些则是发达民主国家同样存在，而在新兴民主国家更难以克服的。就台湾目前的民主体制而言，有几个问题值得关注，这不仅会影响到体制的治理能力，长期来看还关乎体制的合法性。

在制度设计上，台湾的宪政体制有一些先天的缺陷。台湾沿用了1947年制定的《中华民国宪法》，在转型过程中，台湾对《中华民国宪法》加以修订，并用这部法律指导了台湾的宪政体制。但是，当时的台湾领导人在修订法律时，纠结于许多急就章的政治妥协或盘算，而未考虑长期的制度后果。这导致台湾的宪政体制运作时遭遇不少问题，现在要调整也很难。

在政治体制上，台湾实行“半总统制”，这表面上和法兰西第五共和国类似，但又不是完全比照法国的设计。在实际运作中，行政部门和立法部门容易发生冲突，引发政治对抗和僵局。在陈水扁执政的八年中，民进党掌握了行政部门，而国民党占据了立法部门，互相之间爆发剧烈对抗，付出了很高的政治代价。

在“半总统制”下，台湾的领导人是直选产生的，其身份既是政治元首，又是政府首脑。在直选的“总统”之外，政府事务由内阁即行政院负责。在法律上，行政院长的权力很大，但事实上，却是依附于“总统”的。由于很多阁员都由“总统”选定，阁揆很难统筹内阁。“总统”自己不主持内阁会议，却可以在幕后遥控，将行政院长架空。而在体制中，行政院长表面上又是政府负责人。因此，政府内部常发生权责分配和协调的问题。

在权力制衡方面，台湾的体制过度倾向于扩大立法部门的制衡权力。台湾的行政部门要制衡立法部门，在目前的体制中很困难的。而在许多发达民主国家，政府在很大程度上能主导立法。比如法国宪法就规定政府提案在程序上有优先权，同时政府还有许多否决的权利。而在台湾，立法部门是自我主导的，所以最后权力制衡体系会失去平衡，演变成立法部门和行政部门之间的僵局。政府部长总是要担心法案被立法部门否决，预算方案被删改。而立法部门，又往往是特殊利益集团容易渗透的温床。这样体制就出现了很多问题，公共利益难以得到保障。

上述制度问题落于实际的政治过程中，就导致了严重的内部耗损，或者说过高的交易成本。政治过程要形成决策，要付出的协调、沟通成本，还要去应付扯后腿的力量，其间的消耗是相当大的。在发达民主国家，两党制之所以能比较顺利的运作，是由于两党都有比较强大的中间力量，可以展开跨党合作与妥协，避免了极端的对立。比如在美国，南方比较保守的民主党议员和北方比较自由的共和党议员，一直有合作的传统。但是在台湾的两党制中，民进党或国民党，只要成了在野的反对党，就把自己的角色定位成扯后腿、给政府捣蛋。因为扯后腿越成功，政府政策无法推行，在野党就有执政的机会。同时，台湾内部又有蓝绿两大阵营的冲突，这种冲突可以上升到“国家”认同。任何一个阵营都认为自己为反对而反对是合理的，因为背后还有更大的“国家”认同在支撑。所以对任何一方来说，只要为了达到目的，很多政治手段都可以列入考虑。

在这样的大氛围下，作为政府中坚的常任文官也受到波及，无力专注于本职工作。台湾经过了两次政党轮替，而国民党和民进党对台湾未来的发展目标，都有非常不同的设想，尤其是在两岸关系上。由于政党轮替，政府政策取向可能会大幅逆转，对常任文官来说就比较被动，只能趋向于明哲保身。而在此之前，每个政府部门都会推出长期规划，规划由常任文官制定，最后由政务官定案。但在当下，不论什么事情，常任文官都宁愿消极坐视，因为不知道将来的政策方向，凡事都等上级发号施令。因此整个政府体制，不论是分析问题、找寻方案，还是推动具体政策，其能力都在下降。