希拉里访非：亡羊补牢，为时未晚？-张春
很多观察家认为，美国国务卿希拉里·克林顿目前对塞内加尔、南苏丹、乌干达、肯尼亚、马拉维、南非和加纳等7个非洲国家的访问可能会大大冲击中非关系乃至中美关系。但如果换个角度或许会发现，希拉里此行更大的意义在于为美国的对非政策和总统大选亡羊补牢。至于其效果如何，则须寄希望于这一举措尚为时未晚。
首先必须指出的是，当前非洲恐怖主义局势的恶化事实上是美国在西亚北非动荡中的不光彩角色的恶果。
根据美国主流媒体的报道，希拉里此次访非的核心目的之一是强化在非洲的反恐努力。的确，在她此次访问的7个非洲国家中，大多数与恐怖主义有重大联系：塞内加尔是美国在非洲最重要的反恐计划——泛撒赫勒反恐伙伴关系计划——的基地，这个计划覆盖西非7个国家，包括目前恐怖主义活动猖獗的马里、尼日尔、毛里塔里亚和尼日利亚。特别是马里和尼日利亚目前的局势不稳，对基地马革里布分支的活动提供了诸多便利。对南苏丹、乌干达、肯尼亚和索马里可以联系在一起观察：南苏丹新独立，与苏丹关系颇为紧张；乌干达的分裂势力“上帝抵抗军”被美国列为“恐怖主义组织”，对南苏丹、刚果（金）、中非共和国都构成重大影响；肯尼亚和乌干达作为美国的代理人，都为非盟在索马里的维和行动贡献了大量部队，试图消灭索马里南部的恐怖主义组织“青年军”。南非人德拉米尼－祖马刚当选非盟委员会主席，加强与南非的联系，可以进一步发挥南非在非洲冲突调解中的作用。马拉维和加纳似乎不那么与恐怖主义有关，但两国最近都存在一些重大的不稳定因素。
因此，希拉里此行将反恐作为重要目标是合理的。但需要指出的是，这种政策合理性事实上是建立在美国之前对非政策的不合理基础之上的。更准确地说，希拉里此行更多是在纠正错误。原因相当简单，这些非洲国家当前面临的安全态势，很大程度上都是美国在西亚北非动荡中的不光彩角色的后果。
正是由于西亚北非的局势发生了重大变化，导致利比亚的前雇佣军人和武器四处流散，加剧了西非和东非地区的恐怖主义局势。在西部非洲，利比亚卡扎菲政权崩溃，使得广大的撒赫勒地区成为基地马革里布分支的天堂，绑架、毒品走私、武器贩卖等成为家常便饭；马里北部的柏柏尔（图阿雷格）人原本分裂倾向大大降低，但从被击溃的利比亚军队中返回的柏柏尔人士兵带着先进的武器回到这一地区，马里的平静立即被打破了。在东部非洲，索马里“青年军”和乌干达“上帝抵抗军”某种程度上与基地马革里布分支和尼日利亚的“博科圣地”遥相呼应；在美国的一力支持下，南苏丹终获独立，后果是苏丹与南苏丹的对抗不断升级；同时，由于埃及和利比亚影响力大大下降，地区内的权势分配失衡，埃塞俄比亚和肯尼亚的影响力正逐渐上升。正是在这一背景下，美国需要出台新的政策，既是为了遏制西亚北非动荡导致的不稳定扩散，更是为了应对美国政策导致的政治和安全新态势。
同样重要的是，希拉里此行试图对抗“中国影响力”，但却无法对抗奥巴马政府长期忽视非洲的恶劣影响。
希拉里此行的一个重要目的是对抗中国在非洲日益增长的影响力。8月1日，她在塞内加尔发表演讲，呼吁非洲“与负责任的外国合作”，强调美国“支持人权与普世价值”，不像“其他国家”。她的这番讲话被认为指向中国，“美国之音”引述专家的话称，希拉里在提醒非洲领导人“不要轻易与中国达成交易”。希拉里的这一表态并不新鲜，2011年她曾两度作类似表态，一次是在访问赞比亚时，一次是在韩国出席援助有效性峰会时。
表面上看，希拉里的表态似乎有两个原因。首先是美国国内的压力，美国参议院先后于去年11月和今年3月两次举行听证会，就美国对非政策与中国在非洲的影响力展开讨论。与会参议员和作证的商人、学者都认为应当强化美国在非洲的存在，对抗中国日益上升的影响力。其次是中国在非洲的影响力的确正不断上升，不久前第五届中非合作论坛部长级会议在北京成功召开便是证明。
更深层次地看，希拉里此行也是为了纠正先前对非政策的错误。原因同样简单，就在其他所有国家都强化对非政策的时候，奥巴马政府却长期忽视非洲，这导致了严重的后果。尽管有着非洲血统，但奥巴马在非洲除了展示其长袖善舞之外，没有任何实际的措施。用多位小布什政府时期的对非政策官员的话说，奥巴马的对非政策完全延续了小布什时期的政策，没有任何重要举措，除了演讲之外。但同一时期，不仅是中国，还有印度、土耳其、巴西、欧盟、日本等都加强了对非联系。根据美国皮尤公司和盖洛普公司的民意调查结果，中国在希拉里此行访问的7个国家的影响力其实都不大，或许肯尼亚除外。因此，希拉里真正需要对抗的，不是“中国影响力”，而是美国自身对非洲的不重视。
与前一点相关，希拉里此行是试图挽回奥巴马在过去4年里所丧失的非洲裔美国人的信任。
在刚当选之际，奥巴马受到世界范围的欢呼：大多数国际社会和美国人是欢迎一个能“改变”小布什政府单边主义政策的新总统；非洲人和美国国内的非洲裔则是欢迎第一位有非洲血统的美国总统。但很显然，奥巴马政府的政策是令人失望的，特别是其对非政策和对非洲裔政策。
非洲各国一开始简单地以为，随着奥巴马的当选，美国政府将更为重视非洲。但事实上，奥巴马政府的对非政策继承远大于改变，基本没有什么改变。奥巴马政府延长了小布什政府时期的美国总统艾滋病病紧急救援计划（PEPFAR）和克林顿政府时期的非洲增长与机遇法案（AGOA），强化了小布什建立的美军非洲司令部（AFRICOM），还全盘接受了其他一些对非政策计划。近期揭露的美国在非洲的一系列反恐情报活动，都起源于小布什政府的各种反恐计划。唯一可称得上创新的政策，也只是称谓上的创新：奥巴马政府将小布什政府时期的各种援非农业和粮食计划，整合为对非“粮食安全计划”。不少小布什政府时期的对非事务官员都认为，奥巴马政府的对非政策是令人失望的。非洲国家更是抱怨，奥巴马迄今真正在非洲国家停留的时间不超过48小时——不计算在飞机上的时间；如果仅计算撒哈拉以南非洲，或许不超过24小时。
最后，因为临近大选，除了上面所说的政策上亡羊补牢之外，希拉里突然密集访非，可能也有助选之意。尽管奥巴马从不刻意强调自己的少数族裔身份，但毕竟美国的少数族裔也构成重要选票势力。在大选前夕，利用外交争取部分人心，可谓一举两得。
（作者为上海国际问题研究院西亚非洲中心副主任）
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