政府改革应强化公共管理职能-寒竹

长期以来，西方国家的政界和学界，中国的部分政府官员和主流学者都一致断言说：中国是典型的“强国家、弱社会”。这里的国家，主要是指国家机器或者政府，而社会主要是指民间社会。所以，“强国家、弱社会”的具体含义是指强大的政府和弱小的民间社会。断言中国为“强国家、弱社会”，政治改革或社会改革的目标就十分明确，国家或政府过分强大的权力应该收缩和受到限制，而民间社会应该发展壮大。

笔者以为，以“强国家、弱社会”来判断中国社会太过简单化。中国政府管理的事务很多，但这并不意味着国家机器就很强大。从政治学的角度看，国家的强弱与管辖范围的大小并不成正比，而跟国家的现代化程度有密切关系。与西方发达国家相比，几乎所有的发展中国家都是“弱国家、弱社会”。中国也是一个发展中国家，正是因为民间社会太弱，国家才不得不承担过多的社会事务；而国家承担过多的社会事务必然导致核心政治职能边缘化，最终导致国家统治能力下降，进而形成“弱国家、弱社会”。

中国是“强国家”吗？

许多人之所以把中国界定为“强国家”，是基于对中国社会基本制度的理解错误。按照西方传统的理解，中国是模仿苏联体制建立起来的全权主义或极权主义国家。这种体制的特点就是在列宁主义政党领导下的政治、经济和社会高度一体化。这个论断十分流行，但与中国的现实差别很大。中共在1949年建政时，确实在很大程度上学习了苏联的体制，但中国事实上建立起来的制度跟苏联有很大差别。上世纪50年代，中国进行社会主义改造时确实学习了苏联的模式，但同时也借鉴了中国历史上的屯田制度和儒家的教化传统。政府把历史上军事、农业合二为一，以教化巩固治理的模式，创造性地移用到社会主义改造中，涵盖了工业、商业以及社会各领域。这种体制的最根本特征是党、政、企（包括人民公社）三位一体，在把国家的力量扩大到极致的同时，也把党和政府的治理与经济活动和社会活动融为一体，而不是把国家置于民众之上。这与前苏联凭借强大的国家机器对民众进行统治是有根本区别的。中国从未像前苏联那样依靠大量的秘密警察力量来维系社会的基本秩序。就警察和民众的比例而言，中国的警民比例低得惊人，不仅大大低于前苏联和东欧各国，而且也大大低于西方发达国家。在上世纪80年代以前，中国社会秩序的维系主要是依赖党、政、企三位一体的生产单位和执政党的基层组织。这一时期，由于执政党、政府与民间社会融为一体，国家和政府的许多管理职能都显得多余，社会自治组织也无必要。

改革开放以后，这种三位一体的社会结构解散，中国作为一个现代国家，政府发育的不健全、政府管理机构和能力的弱小立即暴露出来。随着中国开始政治经济改革，执政党大规模退出经济领域以及许多社会领域，导致这些领域同时出现国家公权力和社会自治能力的缺失，公共管理出现真空，“弱国家、弱社会”的特征越来越明显。

如果不带偏见地观察，会发现中国各级政府在功能职责上，注重促进经济发展远甚于社会和公共事务管理。在省、市或区县政府，政府机构的人员编制和工作重心，都是围绕着当地的经济发展。这是政府职能在过去30多年来的最大变化，从某种意义上可以说是历史的进步。在此之前，中国执政党的基本路线是“政治挂帅”和“以阶级斗争为纲”。在十一届三中全会上，执政党实现了工作重心的转移，执政党的各级组织和政府的各级机构逐渐转为以经济工作为核心。中国的各级地方政府从某种意义上说，就是一个经济建设委员会，这种发展主义的政府模式对中国的经济起飞起了巨大的推动作用。

但是经过多年的发展，这种把政府职能等同于经济建设的做法日益暴露其自身的弊端。一方面，中国在经济上的巨大进步成就了世界瞩目的经济奇迹，随着经济的高速发展，贫困人口迅速减少，城市建设日新月异，这一切都证明中国政府在经济领域的工作是卓有成效的。但由于政府全方位介入经济领域，政府职能过度扩张，其承担的经济和社会事务超过了自身的执行能力。这直接导致经济领域里的市场原则渗透进国家公权力领域，地方公共权力市场化和政府官员贪污腐败成了社会的严重弊端。

另一方面，由于政府绝大部分职能转向经济领域，政府的核心政治职能急剧萎缩。政府在公共领域中原本就弱小的公权力进一步萎缩。与西方发达国家相比，中国在公共秩序、交通、治安、食品安全、医药卫生等领域常常发生政府缺位或能力匮乏。从形式上看，中国的立法机构针对各个社会领域都制定了详尽的法律规章制度，但政府在公共领域却严重缺乏相应的执行能力，以至于连某些国家的国际承诺都难以实现。2003年11月，中国政府与世界卫生组织签署了《烟草控制框架公约》，承诺2011年1月9日起，中国将在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。但到了承诺实现的时间点，中国政府显然并无足够的执行力来履行相关承诺。政府执行力的下降直接引起国家公信力和威信的下降，公权力面临的挑战越来越严重。警察作为国家执法力量的象征，遭遇的压力越来越大，从2000年起袭击警察的案件几乎每年都在持续上升，根据中国社科院的统计，仅2008年一年全国侵害民警的案件就达7719起。

中国正遭遇“全能国家”困境

上述矛盾现象说明，中国政府正在演变为卡尔·施密特讲的“全能国家”(total state)。施密特讲的这种“全能国家”跟吉尔瓦尼·阿门多拉、阿伦特、弗里德里希等讲的“极权国家”不一样。极权主义政体的根本特征是政治权力渗透到了社会所有领域，并吞噬了整个社会。而施密特讲的“全能国家”是指国家在社会活动中本末倒置，在社会的非政治领域过度扩展，反而削弱了国家的根本职能即政治统治。作为上世纪世界著名法学家和政治哲学家，施密特在政治哲学上的一个洞见是，国家权力向非政治领域的延伸会削弱国家。国家涉足的领域越广，国家本身的有效性就越差。“全能国家”实际上是一种“弱国家”而非“强国家”。真正的“强国家”应该是在政治上强大，有能力履行政治职责的国家，而不是将权力扩展到所有社会领域的国家。

因此，当很多人批评中国政府过于强势时，实际上是把“强国家”跟“全能国家”混为一谈，忽视了今天政府虽然在在经济活动中卓有成效，在政治领域中却软弱无力的悖论。如果只是简单地要求政府收缩规模，减少职能，只能导致中国的公共秩序走向溃散。

亨廷顿是上世纪最重要的政治学家之一，他在《变革社会中的政治秩序》一书中指出：“各国之间最重要的政治区别，并不在于政府统治形式（form　of　government）的不同，而在于政府统治程度（degree　of　government）的高低。”笔者以为，这个论断可以进一步延伸，西方发达国家与发展中国家最重要的政治区别，不在于政府统治形式的不同，而在于政府统治程度的不同。在当今世界，西方发达国家的政治统治能力仍然是最强大的。

政府统治程度的高低取决于多种因素，但基本上可以分为硬实力和软实力两个方面。硬实力是指政府统治社会的各种机构和资源，软实力是指政府统治的合法性与权威。

西方软硬兼备的统治模式

先就中国与美国做一个对比，后者是西方发达国家的典范。美国的政府雇员大约2000多万人，其中一些相当于中国的事业单位人员。美国现有3亿多人口，官民比例大约为1：15。在中国，在党政机关、事业单位、群众团体等政府财政支持的机构中工作的人员是4000多万，其中大约四分之一是教师，官民比例为1：32。就占比而言，中国政府管理人员的数量大约相当于美国的一半。

在国家执法机关的规模上，中美两国的差距更是巨大。据美国公布的数据，2006年美国共有警察92万人，现在已超过100万人，警民比例约为1：300。2009年中国共有警察197万人，今天警民比例大约是1：700。就占比而言，中国执法机关的规模，还不到美国的一半。在美国大城市的街头和高速公路上，荷枪实弹的武装巡逻警察十分常见，这在中国是非常罕见的。

除了规模上的巨大差距，中国的国家执法机关在机构设置上也低于美国。中国的公安部主要负责领导和管理职能，其配属的专业机构和人员，通常并不干预地方执法工作。中国的公共安全系统基本上还是实行属地管辖，这导致了饱受舆论讽刺的“跨省”执法。而美国，早在1908年就设立了管辖全国的联邦调查局，其执法人员现在已达3万多人。美国是联邦制国家，但联邦调查局在各州都普遍设有专门机构，在全国范围内直接的刑侦、调查和逮捕的行动极为普遍。而且，联邦调查局执法人员的权力远远大于地方警察。而中国作为中央集权的单一制国家，没有设立常规的全国执法力量。就执法机关的权力而言，中国也远远低于美国，以至于中国发生警察遭受重大伤亡的案件时，美国舆论感到难以理解。

国家统治能力的强弱除了硬件设置以外，同时也取决于国家的意识形态。在各国古代历史上，祭司、僧侣或士大夫都曾在国家机器中占据核心位置。从国家的统治角度看，祭司、僧侣或士大夫实际上承担着解释国家统治合法性的职能，即统治者凭借什么掌握国家权力，凭借什么对民众进行统治？由于事关国家的生死存亡，祭司、僧侣或士大夫在国家政权中的地位通常都高于贵族。

进入现代社会后，西方国家通过资本建立起新的统治模式。在这个模式中，资本处于核心地位，所有的国家机器都成为其附庸。从表面看，西方国家常常自我标榜为去意识形态化、去政治化的商业社会，意识形态和“政治正确”通常被视为贬义词。但事实上，意识形态恰恰是当今西方国家最重要的力量，西方国家之所以难以爆发“茉莉花革命”或“颜色革命”，其根本原因就在于西方国家的意识形态已经神话了其基本体制，并彻底渗透到国民心灵深处和文化领域，普世价值和“政治正确”已经成为社会的集体无意识。所以，西方最多只能出现英国的街头暴乱或美国的“占领华尔街”，这种社会运动并不挑战体制，而西方国家镇压这些运动也都显得理直气壮。

政府应回归核心政治职能

在摆脱意识形态教条桎梏的矫枉过正中，中国社会逐渐走上了去意识形态化的极端。在与西方的意识形态竞争中，中国逐渐转为守势和弱势。随着全球化和网络的发展，中国政府对社会的统治逐渐丧失意识形态的支撑而失去道德上的权威性。这导致政府在社会管理问题上常常底气不足，犹豫不决、进退失据。

在全球意识形态竞争中，中国正受到西方的强势挤压，中国政府和体制也就不可避免地遭到排挤和贬低。既然西方的政治经济体制是当今世界上最为进步、最为优秀的，中国改革开放的成就也只能被说成是向西方看齐、接轨的结果。西方居高临下，对中国政府和体制横加挑剔指责，也就理所当然了。中国与西方在实力对比的定位，决定双方对内治理的软实力有着巨大差距。西方是榜样，西方之外再无榜样，所以西方体制是最不坏的唯一选择；而中国是追随者，前面的榜样是西方，再优秀的追随者与榜样相比都是问题丛丛，随时需要榜样来敲打。

当今世界各个国家的竞争，从某种意义上说，也就是政府统治能力、管理能力的竞争。发达国家与落后国家之间的巨大鸿沟有很多原因，但最大的原因，就在于前者具有强大的统治能力和管理能力，后者则相反。具体而言，几乎所有的西方发达国家都是“强国家、强社会”。霍尔姆斯把西方式的自由民主体制称为人类迄今为止最有效的国家构建（state-building），西方各国政府历经数百年而不动摇的事实印证了这一论断。在国家治理上，中国还有太多地方需要向西方发达国家学习。一些中国政府官员和学者看到西方政府成天无休止地辩论，就以为西方国家政府软弱无能；看到中国官员在大大小小的经济事务中指手画脚，就以为中国政府很强势，国家公权力很强大，这是对西方和中国的严重误读。与西方国家相比，中国可以说是“弱国家、弱社会”。无论是在硬实力还是软实力上，中国政府都落后西方发达国家很多。中国亟需在改革中走出“全能国家”的模式，回归国家的核心政治职能，重建社会主义市场经济时期的意识形态。如果仅以经济发展的一条腿走路，中国是难以在激烈的世界竞争中站稳的。

（作者系春秋研究院研究员，观察者网专栏作家。）