大智兴邦，探究“集思广益型”决策模式-王绍光

编者按：此研究由胡鞍钢、王绍光和鄢一龙博士合作完成，观察者网根据王绍光教授演讲整理，经作者本人审阅。

2011年4月14日温家宝与国务院相关工作人员提到“大智兴邦，不过集众思”，今天3月在与全国政协委员见面的时候，他再一次提到了“大智兴邦”。“大智兴邦”是说才智出众的人能使国家强盛，不过是汇集了大家的智慧。“大智兴邦”在我国的十二五规划制定过程中得到了体现，它和“集思广益型”决策模式相对应。以五年规划编制过程作为案例来探讨“集思广益型”决策模式具有很大代表性。

为什么以五年规划作为案例

五年规划并非中国的独创，苏联也曾经实行了十二个五年规划。有些人认为，中国模仿苏联进行五年计划，这个说法形式上是对的，但实质上错误的。中国的五年计划没那么集权，也没那么严格，中国的规划过程也有一个变化，之前叫五年计划，现在叫五年规划。计划和规划，英文都叫做planning，但是中文用词的改变，意义十分重大，有着强烈的寓意。

五年规划是把一个长远的发展意图公布给公众。目前全世界依然做五年规划或者五年计划的国家并不多，美国商会前主席说：“从中国，我们学到最重要的就是制定目标，确定计划，全心全意把国家推向前进。中国有一个plan，并且执行它；而美国的政客就像管理濒临死亡的朝代一样，整天都在讨论一些琐碎的小事情。”另一位中国通，中美关系中心主任认为：“美国所缺的能力之一就是如何制定一项长期计划。”2003年诺贝尔经济学奖得主罗伯特·恩格尔说：“China is planning for the next generation, while America is just planning for the next election…（中国在为下一代制定计划，而美国仅仅在为下一届总统竞选做准备）”。无论五年规划是否有效，在全世界范围内只有包括中国、印度在内的为数不多的几个国家在做五年规划，这是一个很有特色的决策，而且也是一个全面、重大的政策，与其他中长期政策相关联。

五年规划有这样一些特点：一是富有中国特色；二是它是中国最重大的公共政策议题，是把其他各项政策涵盖在一起的一项政策，是总体性的决策而不是子系统的决策；三是它是一个反复循环的政策，可以进行不同时期的比较。中国的五年规划已经实行了60年，具有纵向的历史轨迹，也可以和印度等国家进行横向比较。

五年规划决策模式的演变

五年规划有四个类型：内部集体决策；“一言堂”式的决策；咨询决策；集思广益型决策。不同的类型，决策主体、决策方式和决策特点都不一样。编制机构、决策机构、批准机构和公布形式都不一样。编制机构变化不大，主要是发改委，由负责总体规划的机构来进行编制。决策机构变化较大，从“九五”以后已经制度化，每一次党代会的主要任务就是制定下一个五年规划。批准机构从“七五”以后开始制度化。每一届人大的四次会议来讨论批转下一次的五年规划。公布形式从“六五”以后制度化，开始完全成文公布。从步骤上来看，“七五”以后，四个步骤基本制度化，即编制草案、提出建议、正式编制和审议通过。

“内部集体决策模式”最初在“一五”到“二五”前期实行，后来遭到破坏，但是在“五五”、“六五”期间又得到重建，这是由政府体制中的某个机构主导，不同部门共同参与编制，按照法定程序共同决策，再由国家领导人集体做出决定的模式。这是一个集体、内部的决策模式，不对外开放。

“‘一言堂’式的决策”出现在“二五”的后半期，一直延续到“四五”时期。这种模式强调个人的绝对权威，就是毛泽东的个人权威，决策没有固定的程序，决策过程随意。但是和苏联的五年规划又十分不一样，苏联的五年规划非常刚性、死板。而在毛时期，规划有太多随意性，规划起得作用也没有那么大。在决策过程中，其他决策主体虽然参与决策过程，但不能完全表达自己的建议，决策过程陷入跟风效应。比如，这一时期，关于钢产量的目标变化幅度非常大，这和主要领导人的言论有很大关系。尤其第四个五年计划，可以称之为一个语录式的计划，领导人说的话成为了计划的主要任务，个人色彩非常浓重。

“七五”以后的“咨询模式”，虽然有内部集体决策的特点，但是范围扩大到了决策咨询外部的精英，专业的研究机构和研究人员、党外人士和商业精英人群也通过不同方式参与到决策过程中，这一模式也坚持了一二十年时间。

“集思广益型决策”模式开始于“十五”以后，之后不断成形。除了有“咨询决策”模式特点之外，还有其他特点，比如决策主体更加广泛，非精英群体的公众和组织也开始参与到决策过程中，对决策的影响逐渐扩大，形成了公众政策讨论。同时，观点交锋和立意表达也更加多元。

这些机制在各个五年规划里的做法都不太一样，决策机制也不断创新，比如实施评估，即对前一个五年规划的评估。另外还有前期的务虚研究，还有专家咨询、地方参与、公众参与和全国人大的审议方式、调查研究等。

集思广益型模式

“集思广益”一词来出自于诸葛亮的“夫参署者，集众思，广忠益也。”“集思广益”概括了“十五”、“十一五”和“十二五”的决策过程。“集思广益型”的决策模式在五年规划中的体现有三个关键词：众多主体、四个阶段和五个环节。

众多主体：之前的决策过程只有决策者参与，加上少部分的起草者。现在的参与者包括三大类：参与者，起草者和决策者。参与者范围非常广，包括中央政府各部委办、地方各级政府、全国人大常委会及专门委员会、全国政协及专门委员会、专家以及公众。起草者包括两组，一个叫做建议，党中央提出的关于下一个五年计划的建议和党对国家部门提出建议，是阶段性文件。另一个是纲要起草者，就是党中央的文件出台以后，国务院部门起草下一个五年计划的纲要。起草者的作用是在“集众思”的环节上，集中各方面的意见，负责文件的起草工作。第三波主体是决策者，包括政治局常委、政治局委员、国务院领导，全国人大委员，全国人大常委会委员，负责对文本的起草进行指导，把握方向，提出修改意见，负责最终决策。

四个阶段：第一个阶段是中期评估，一般是上一个五年计划实行了两年半的时候，就要开始准备下一个五年计划，两年半三年的时候要进行中期评估。以便为下一个五年计划提供一个框架。第二个阶段是理清基本思路，中间会出现很多文件草案，要务虚，再从虚到实，一步步理清下一个五年规划的方方面面。第三个阶段是党中央的建议。第四个阶段是国务院提供给全国人大的纲要。

五个环节：“屈群策”，“集众思”，“广纳言”，“合意决”，“告四方”。在四个阶段的每个阶段几乎都要走过这五个环节，每一阶段未必都走得完全，但是大致上都要走一遍，也就是说，这五个环节要走四次。

“屈群策”来自于扬雄《法言》，“汉屈群策，群策屈群力。”就是把各种人的不同想法都收集起来，来帮助决策者克服信息不对称问题。意义在于收集分散的信息和观点，以形成更深入全面的认识，达到思路启发。怎样实现“屈群策”呢？第一要调研，这也是中国决策模式当中最具有特色的部分，其他国家大多没有调研环节。“屈群策”机制中，除了起草小组成员以外，各级领导，包括九常委以及其他国家领导人，都要分赴全国各地，就下一个五年规划进行专题调研，召开座谈会，听取各方意见。同时谏言献策，开展公众建言献策的活动，或者发函给相关机构，让其主动提供意见。不仅如此，人大、政协也要主动建言献策，或者委托研究机构做相关课题研究，请相关部门提供有关文件，为国家整体文件起草提供支撑。

“集众思”就是起草人员对征集来的信息要进行分析、比较和甄别，做到去粗取精，去伪存真，在这个基础上形成阶段性的政策草案。这个政策草案并非只有一个，而是很多个政策草案。有些工作人员说：“我们所做的工作，就是要把方方面面的意见集中起来，并用规划性的语言表达出来。”“集众思”包括意见的集中和梳理，每一次都有大量文件收集汇编，形成简报。还有集体学习，内部讨论，而在起草的时候多使用“总分总”的语言，即确定提纲，分别起草，最后再汇总。

“广纳言”就是在阶段性政策形成之后，发给相关部门，征求他们的意见。相关部门包括各民主党派、工商界、企业界、各部门、地方、专家和学者等，也包括外国专家和外国学者。这很少见，中国请了一个包括其他国家诺贝尔经济学奖得主的智囊团，进行上一个五年规划的中期评估，以及给下一个五年规划提建议。在医改方案形成过程中，外国专家和国际机构就提出建议，参与到决策制定中。起草者根据这些建议来修改草案，避免草案制定的片面性和主观性。在每个阶段前期和后期都有两次大规模的征求意见，即“广纳言”，前期的征求意见是头脑风暴，激发起草人员的想法；后一个阶段，是在初稿形成以后，征求意见来完善初稿，达成共识。座谈会、论证会等其他会议都是“广纳言”的重要方式。

“合意决”，用参议人员的话讲，叫做“上会”，就是把各方意见拿到会上进行讨论，并形成决定和决议。提交决策的政策文本叫做送审稿，在不同的决策层面，领导人和机构进行商议，确定本层面的政策草案，直至最高决策层面确认最终的决策文件，使之发生法律效应。“五年规划”决策的层级序列是：领导小组、国务院常务会议、国务院全体会议、政治局常委会、政治局会议、中共中央全会和全国人大。每一个环节，一步都不能落。当然，真正的实权在政治局常委会，它具有最高的决策权力。在这之前的决策都可以叫做前期审议，之后的决策是后期完善和使之合法化。

“告四方”也是不能缺少的，在前期的几个阶段也都要“告四方”。四方不一定是所有人，但是所有相关的人，就是将已经形成的政策文件向各方面进行传达，目的两个：为下一个层面的决策执行征求意见；为最终决策打下基础。方式主要有：正式传达，非正式传达，宣传和动员。

对于“集思广益型”模式这样“众多主体，四个阶段，五个环节”的特点，有一个参与决策的领导人这样评价：“只要你把每个程序都踏踏实实走好，你就不用担心规划编制的质量不高。因为有千千万万的人参与到过程中，为你把关。”五个环节中，通过“屈群策”的机制来收集分散的信息，克服信息不对称；通过“集众思”、“广纳言”的方式来克服主观性和片面性；通过“合意决”达成最终政治共识。

十二五规划的编制过程

十二五规划用了三年时间，经过了四个阶段，走了十个步骤，公布于2011年3月16日，但是它的第一部制定从2008年3月开始，一共花了三年时间制定出来。

第一步是发改委组织关于十一五规划的中期评估，各部委对本部门的情况进行自我评估，各级政府主要是省级政府对自己的执行情况进行评估，并且委托第三方进行独立评估。第三方的加入，是十二五规划里新增加的程序，这三家机构，一个国务院发展中心，一个是清华大学公管学院的国情中心——胡鞍钢领导的中心，还有一个是世行驻华办事处。在广泛征求的意见和各级领导的调研基础上，起草一份《十一五规划实施情况的中期评估报告》，由发改委主任张平向人大常委会报告。评估标准包括“提前完成”、“完成”和“进展滞后”，就2009年清华大学的评估报告来看，大部分指标都“提前完成”或者“完成”，只有小部分“没有完成”。

第二步是前期研究，基础调查，信息收集和纳入规划重大项目的前期工作，发改委在8个领域分了39个课题，在全社会进行公开招标，这可以看成是全世界最大规模的公共政策集体研究。有四家机构进行总体思路和目标的研究：国家信息中心、国家发改委的宏观研究院、国家行政学院以及清华大学的国情中心，他们独立完成研究，互相不干涉，最后提交给发改委。其他受委托的机构都做具体方面的研究，包括能源、经济发展方式的转型调整等。整个涉及的研究机构有八九十家，政府下属的研究机构23家，学术机构55家，独立协会性质的研究机构2家，还有跨国企业1家。

第三步是基本思路的形成。基本思路不进行对外公布，但它是形成党中央建议纲要的基础性文件，主要由发改委负责完成，政治局常委根据他们完成的文件，详细讨论基本思路，达成政治共识，向各方通报，形成政治动员。每一次五年规划的基本思路都能够在公开报道里找到蛛丝马迹，以便进一步征求意见并告诉公众目前阶段的想法。五年规划基本思路的研讨，不仅要听取下面的意见，还要开会，在中部、西部、东部开会，以及全国性的会议。

第四步是党中央建议的起草，组建起草小组。建议的起草小组，领导人是最高的，总理担任组长，副总理李克强担任副组长，一共有78个成员。总理和副总理领导起草，是“一五”开始的传统，一直延续到现在。起草小组要集中学习，调研前期资料，九常委也要下去做调研，反复起草，建议稿也反复修改，正式改稿有三十多次。建议稿形成以后交给五中全会。之后，小组和其他部门，如人大、政协和民主党派也要进行调研。小组本身也要到各省各地征求意见，听取多方建议。

第五步，审议通过公布党中央的建议。一般在五中全会，2010年十七届五中全会，全会通过了这个建议，并对外公布。还不是五年规划的纲要，而只是党中央的建议。

第六步，国务院拿出要向全国人大提交纲要，从2010年10月到2011年2月，并再一次起草国务院的纲要文本。

第七步，纲要草案通过之后，通过国家规划专家委员会的认证，36个专家要对纲要草案进行讨论。不仅前期介入，在草案出来之后还要继续介入。

第八步是广泛征求内外部意见，形成草案，提交人大四次会议，这也已经制度化。公众谏言阶段，将刚要草案公布到网上和其他地方，让大家提意见，再委托相关部门进行谏言献策活动，开座谈会，以及通过其他途径收集意见，这些意见都能够在网上看到。

第九步是人大正式批准。很多人大代表在这之前就已经收到了纲要的草案，并且提出了意见，所以对于他们来说，最后的纲要并不陌生。

第十步是公布和传达，学习统一思想，形成政治共识。

（演讲者王绍光为香港中文大学政治与公共行政系讲座教授，本文由江国梅整理。）