“爱国者治港”与港英“行政主导” -强世功
原题：行政主导与爱国者治港：“一国两制”的特区制度模式
今年是香港回归祖国十五周年。
这十五年是中央管治香港不平凡的十五年。期间不仅经历了1997年亚洲金融危机、2003年SARS和2008年国际金融危机的冲击，也经历了部分香港市民反对人大释法、反对23条立法和要求实现双普选的政治抗议活动。然而，在中央的大力支持下，在爱国爱港阵营的拥护下，特区政府艰难施政，克服了种种困难，保持了香港的持续繁荣和稳定，保持了爱国者治港的政治格局，确保了中央对香港的主权行使。这足以证明“一国两制”具有强大的生命力，证明中央具备了在新形势下保持香港长期繁荣稳定的执政能力。
这十五年也是香港人心思变的十五年，一方面香港市民希望特区政府放弃港英时期形成的积极不干预政策，积极推进香港社会的经济发展，缩小贫富差距；另一方面香港市民的国家意识大大增加，对中央的认同也在不断增加，人心回归有所进展。在这种背景下，梁振英当选行政长官，意味着香港进入了一个新的时代。
尽管如此，香港回归以来，中央反复提到了香港面临的“深层次矛盾”一直未能得到有效的解决。从特区的角度看，立法与行政的关系未能理顺，致使特区政府施政艰难，以至于无法有效地解决香港社会面临的经济发展和社会民生问题。从中央的角度看，这种立法与行政关系的背后乃是香港在后殖民政治下形成的特殊政治生态，即相当一部分香港人坚持港英时期形成的文化价值，反对中央对香港的主权行使，不认同中央对香港的政治主权。
爱国爱港阵营与反对派之间的政治分歧与立法行政之间的关系交织在一起，加剧了中央治理香港的困难。而这些问题的根本原因在于“一国两制”这种特殊的制度设计必然导致“港人治港必须是爱国者治港”这样的政治理念和实践的形成。因此，在香港进入一个新时代之际，我们不仅要从特区政府管治的层面来思考如何重新凝聚特区政府的力量，以应对立法会的挑战，更要从中央管治香港的高度来思考和探索中央治港的新思路。
1、“一国两制”：中央对香港自我负担的道德义务
“保持香港长期繁荣和稳定”常常被看作是中央对香港的基本国策，但实际上是中央在特定历史条件下对香港自我担负的一项道德义务和政治责任。从全球经济史的角度看，一个地区的经济繁荣和社会稳定，取决于地缘位置、资金流动、技术进步、法律制度、劳动力素质和政府管治等各种因素。在全球化的影响下，有些地区可能兴起，而有些地区可能衰落。因此，要保持每个地区长期的繁荣和稳定实际上是一项艰巨的任务，甚至是一项不可能的重任。
然而，这项看起来不可能的道德责任是中央在1982年中英谈判时期主动承担起来的。当时香港经济正处于“亚洲四小龙”的巅峰时期，而中国刚刚结束“文革”不久，处于经济落后、政治保守和社会封闭状况中。收回香港的关键就在于能否保持香港的繁荣稳定。中央的立场除了恢复行使主权这个毋庸置疑的政治立场之外，就是主动承担起保证香港长期繁荣和稳定的道德责任。
然而，如何才能保持香港的繁荣和稳定？在当时的历史条件下，中央、英国人和香港人都认为，唯一可行的办法就是“保持不变”，即只要保持香港原有的制度不变，就可以保持香港的繁荣稳定。这既是邓小平提出“一国两制”的看法，也是英国人提出“主权还治权”的思路。因此“一国两制”实际上是中央承担道德责任的产物。这中央的思路不仅获得英国人的同意和支持，也获得了香港主流社会的支持。因此，“恢复主权行使”与“保持不变”就成了香港基本法的两个核心内容，其冲突就在于中央行使多大的主权权力，赋予特区多大自治权，就集中在香港政治体制的设计上。这不仅是当时香港工商界与民主派的分歧，也是中央与香港民主派的分歧。
在香港政治体制问题上，邓小平坚决否定三权分立体制，坚持从香港实际情况出发采取行政主导体制。行政主导之所以重要，一方面是保留了港英时期行之有效的制度，另一方面行政长官在基本法的设计中采取“双重负责制”，即行政长官在向香港市民负责的同时要向中央负责。由此，行政长官是中央管治香港的制度性管道，因为中央控制行政长官一个人的制度成本要比控制立法会议员低得多。
尽管如此，由于民主选举加大了立法会对政府的制约，导致香港政治制度在现实中已经成为三权分立的制度。曾任特区政府中央政策组首席顾问的刘兆佳认为，现实中的三权分立体制背离了基本法规定的行政主导体制，从而导致目前香港社会存在的立法与行政之间的紧张，导致香港社会难以解决经济发展与社会民生这些深层次问题。
2、责任与权力的错配：爱国者治港
按照社会契约论的观点，主权者承担哪些政治责任取决于每个公民通过社会契约交给主权者怎样的权力，由此主权者承担的政治责任必然与主权者拥有的主权权力相匹配。从现代国家的主权建构看，无论单一制，还是联邦制，现代国家通常要拥有军队、外交、货币、收税、司法、公民身份和国民教育等方面的主权权力。但基本法仅仅赋予拥有的“最低限度的权力”，即驻军、主权外交、基本法解释、任命行政长官和主要问责官员等权力，其他主权性权力都授权由香港特区政府行使，从而使得香港拥有“高度自治权”，甚至有人认为拥有“次主权”。这就意味着在中央与特区的正式权力配置中，中央缺乏对香港管治进行日常权力行使和权力监督的制度性机制。
这就意味着基本法的制度设计导致中央拥有的权力与所承担的道德义务和政治责任之间不相匹配。换句话说，从治理的角度看，香港的长期繁荣和稳定是特区政府的施政责任，中央对香港既不拥有政策的制定权，也缺乏对特区政府施政的监督和指导，怎么承担起保持香港长期繁荣和稳定的政治责任呢？因此，中央对香港承担的道德义务与中央在香港行使的权力不相匹配。
在这种情况下，中央只有两种可能的选择：要么从正式制度出发，对香港日常治理撒手不管，由特区政府自身解决，这就意味着中央无法承担起香港长期繁荣稳定的政治责任；要么从承担香港长期繁荣稳定的责任出发，不断完善和发展基本法的制度，从而使中央有足够的筹码来维持香港的繁荣和稳定。由于中央不断高调宣布保持香港的长期繁荣稳定，这就意味着中央除了充分利用基本法赋予的有限权力，还必须透过一些非正式制度安排来增加中央对香港日常管治的影响力，以确保香港的繁荣和稳定。正是在这种背景下，邓小平提出了“爱国者治港”的政治原则，与“行政主导”一样，这也被看作是基本法的主要原则。
邓小平之所以提出“爱国者治港”，就在于强调中央要“干预香港”，但不是日常治理中的直接干预，而是透过爱国者间接地治理香港。这意味着中央虽然不能直接治理香港，但却可以透过爱国者间接参与对香港的日常管治。我们甚至可以把“爱国者”理解为中央在香港的政治代理人，是中央可以始终信赖和依靠的政治力量。
但是，在这种背景下，在后殖民政治的背景下，“爱国者”概念的提出恰恰强化了香港社会的政治分裂，加剧了香港反对派对中央的不信任，使得香港围绕“核心价值”展开了文化战争，这无疑增加了人心回归的难度。
（未完待续）
作者：强世功（北京大学教务部副部长、法学院教授），观察者网特邀作者，欲与强世功商榷请函至：[email protected]
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