设立三沙市是经略南海的首要大计-刘锋

最近，中国政府撤销1959年成立至今的西南中沙群岛办事处，成立地级市三沙市，这既是对原有的行政管理体制的调整和完善，也是经略南海的必然举措。

在国际法判例上，判定岛屿主权归属越来越倾向于实际控制和有效占领，设立行政建制是实施有效管辖和宣示主权的重要方式。从南海法理斗争和长期维权需要出发，设立三沙市具有特殊的战略意义和深远的影响。

一直以来，中国在南海问题上面临一些现实困境，甚至处于投鼠忌器的“尴尬”境地。从统筹内外两个大局、稳中求进的角度来看，三沙市的设立不啻为中国政府在南海问题上“变危为机”、化被动为主动的一次战略抉择。

首先，中国在南海长期面临“长条桌效应”所形成的短板。中国处于南海这个“长条桌”的顶端位置，而越南和菲律宾则处在比较有利的中间位置，这使得中国维权执法力量活动半径相对受限，维权难度和成本较之其他周边国家要大得多，特别是对南沙地区的实际管控一直以来显得鞭长莫及。

设立三沙市，强化对南海传统海域的行政管控，不仅将进一步凸显中国在南海的实际存在，而且将中国战略前沿从海南岛直接延伸到了南海腹地，有利于中国在南沙地区建立主导优势，增强中国战略纵深，争取在西南中沙群岛海域的海上支配权。尤其是在当前美国介入南海事务力度加大、南海区域内军备竞赛加剧的大环境下，强化南海危机管控能力建设已经迫在眉睫。必须建立并形成完备的南海岛礁防卫体系，提升军事威慑力和安全保障能力。三沙市作为中国南海战略前沿，可以积极组织力量实施行政管辖，发挥地方一级政府的排头兵作用，逐步扭转中国在南海面临的地缘困境。

其次，中国面临的“树大招风”效应进一步凸显。一方面域外大国与中国的战略竞争态势被持续放大，中国正常的发展步伐和正当的利益诉求有可能被美国等借机压制；另一方面，周边国家对中国抱有的防范和戒备心理有所增加，特别是越南、菲律宾等与我存在海洋争端的有关东南亚国家，其战略疑虑和紧迫感上升。其急于在南海问题上打破现有的格局和态势，希望在中国“将强而未强”之际主动出击，以便掌握所谓的主动权，“固化”非法侵占所得，使本国利益最大化。

中国既要消除“南海威胁论”谬论，也不能给外界留下“国强必霸”的口实，加之美、日等国插手南海问题，对中国统筹大国关系和周边关系、管控南海冲突带来了很大的牵制和掣肘。树欲静而风不止，中国无法确保有关周边国家在南海问题不再做出挑衅性地举动，但中国完全可以壮大自身的行政管辖力量，从而增加这种挑衅行为付出的代价。设立三沙市，强化中国驻守的南海岛礁基础设施建设和民政建设，无异于在夯实中国在南海腹地的根基，从而增强与有关国家角力的筹码。

最后，中国在南海问题上还受到“不对称”效应的约束。

南海有关声索国与中国相比，综合实力对比显得十分悬殊。在南海问题上，有关周边国家时常刻意挑起事端，但国际舆论却往往形成中国“以大欺小、恃强凌弱”的舆论定势。

在维护南海权益方面，中国要考虑国际形象，操作上往往投鼠忌器、放不开手脚；而越南、菲律宾等国则可以不顾及国际形象，为所欲为、死缠烂打。可问题在于，由于中国在南海问题上国际话语权的缺失，美、欧主导的国际媒体对此要么避实就虚、要么视而不见，“拉偏架”的情形比比皆是，指责中国政府的声音不绝于耳。鉴此，一方面中国要积极争夺南海问题国际话语权，另一方面也要分担或者纾缓中央有关决策部门面临的国际压力。

三沙市的设立，可以有效调动和增强南海一线斗争资源，发挥基层行政力量的主观能动性。如果三沙市被赋予更多的地方外事自主权，那么可以通过三沙市的海上执法力量管控南海局部冲突，这不仅可以充分体现海上维权执法行为的民事特征，避免海军前出引发冲突升级的可能，外交层面上也可保持应有的弹性空间，为中央有关南海问题决策留下足够的回旋余地。

此外，从体制机制上来看，三沙市的设立有利于理顺与中央各涉海职能部门的关系，逐步加强海监、渔政等海上执法队伍的整合与能力建设，同时也有利于加强西南中沙群岛的海洋资源开发与环境保护。特别是对于南海油气资源的开发，三沙市未来将扮演不可替代的关键作用，油气产业更是有望成为三沙市经济发展的一大亮点。从经略南海的角度来看，以三沙市作为前沿基地，以渔业资源和油气资源开发等经济活动为抓手，同时付诸于行政、外交、军事手段相配套，既可以形成南海开发利用的实际性法理行为，也可进一步彰显我国南海主权，维权我国南海权益。

总而言之，设立三沙市不仅水到渠成、恰逢其时；而且功在当代，利在千秋。

注：作者刘锋为中国南海研究院海洋科学研究所副所长