如何突破香港治理的结构性难题-强世功

2012-06-25

民众期待梁振英带来香港的新时代，但梁振英能否突破香港目前的结构性困局？这无疑要看行政长官率领的施政团队的能力，更要看中央治港的思路和策略。无论如何，我们必须清楚地看到：梁振英所面对的难题不是新问题，而是香港回归之后就面临的老问题。董建华和曾荫权未能解决这些问题，并不是他们的能力问题，在很大程度上因为这些问题乃是香港在转型过程中面临的结构性问题。这固然意味着我们不能对梁振英寄予过高的不切实际的期待，但是，面对老问题，关键在于能不能找到新思路，找到对香港发展具有长远意义的关键点。

香港经济：产业发展再出发

香港社会民生面临的首要问题乃是贫富分化问题，也是由于抓住了这个问题，梁振英赢得了行政长官选举的胜利。但是，贫富分化绝不能理解为单纯的财富分配问题，应该说香港政府在社会福利提供方面已经做得相当好，即使比不上欧洲，也不比美国差，和内地相比不可同日而语。内地许多人希望到香港生孩子，其中一个原因就是希望享受香港优质的社会福利。然而，单纯派糖的高福利政策不可能持续。香港一方面采取低税收，可另一方面却要高福利，政府只能依赖土地收入来增加财政，政府的土地拍卖市场无疑会影响到楼市的稳定，而楼市不仅集中了大商家的利益，而且裹挟了中产阶层的利益，更是基层群众的生活负担。可见，仅仅楼市就裹挟了政府、商家、中产和基层的利益，牵一发而动全身。香港经济的脆弱可见一斑。

正因为如此，中央几年前就反复强调特区政府要解决香港深层次的矛盾。这个矛盾的关键就在于香港要解决未来发展的问题。换句话说，香港经济的根本问题不是财富如何分配，而是如何促进经济发展。贫富分化的根源在于基层就业不足，缺乏稳定持久的收入，单靠政府福利无法维持体面的生活。而基层就业不足的根源在于香港的产业结构集中在金融业和服务业，这些行业只能吸纳少数人才，缺乏能够有效解决基层就业的产业。这种结构性问题不解决，单纯的财富分配并不能解决香港的贫富分化。要从增加就业角度来寻求香港经济发展，就意味着香港经济发展不能完全依赖市场主导，而必须由政府来推动、选择相关产业的开发。如果我们比较一下1997 年亚洲金融危机以来的香港和新加坡的发展路向，就会发现根本区别在于新加坡不断致力于产业发展，尤其是高科技产业的发展取得了长足的进展，而香港却依然停留在金融、航运和贸易领域，而这些行业过分依赖内地，以至于逐渐丧失了这方面的优势。

董建华时期就曾经对香港提出雄心勃勃的发展计划，这些发展计划可能在当时缺乏条件，难以落实，甚至一度成为笑柄。然而十多年回过头来看，香港恰恰错失了发展的最佳时机，尤其是九七回归之后内地经济急需要香港的带动，而香港未能抓住时机发展高新技术产业。目前这些领域内地已经初具规模，而香港的发展必然面临着与内地的竞争。

无论如何，要让香港经济社会走出目前的停滞状态，不能单纯发展服务业，而必须发展自己的实业。因此，发展应当成为特区政府的第一要务。由此，新一届特区政府应当在国家“十二五”规划的框架下，推动产业发展再出发，尤其要利用粤港合作的机会，推动香港经济的发展。

特区政府要把经济发展作为未来的首要目标，就意味特区政府必须围绕行政长官形成强有力的施政团队。董建华时期虽然提出了宏大的发展计划，但缺乏施政团队和公务员的配合，致使其计划付诸东流。而曾荫权时代虽然提出强政励治，但依然集中在传统行业，并没有新的产业发展计划，后来虽然在“十二五”规划中提出了许多产业发展的构想，但政府临近届满，已经难以推动发展。如果特区政府没有强有力的施政团队，就不可能推动香港的经济发展。

提升公务员政治素质：施政团队与政策研究的互动

要形成一个强有力的施政团队，不仅政治任命官员本身就应当围绕行政长官形成具有统一意志的团队，更要有效协调政治任命官员与公务员队伍的关系。港英时期确立的公务员队伍是香港施政的核心力量，但面对回归后的格局出现了一些亟待解决的问题：

其一，执行能力强，决策能力弱，缺乏研究意识。港英时期，整个决策权都握在英国人手里，华人往往被排斥在外，英国人作出决策，华人公务员负责执行。香港回归之后，由于中央未能填补英国人留下的决策真空，致使特区政府对政策缺乏有效的研究，难以形成有效的决策，致使回归之后出现了一系列决策失误。

其二，专业能力强，政治能力弱，缺乏政治团队意识。由于缺乏决策经验和决策意识，香港公务员强调专业，而忽略对问题的全局把握和政治意识，以至于当香港从港英的精英政治向回归之后的大众民主时代过渡的过程中，公务员难以适应香港民主化时代的大众需要。而对专业能力强调影响了其团队合作意识，致使公务员长于单打独斗，不利于围绕行政长官形成一个强有力的施政团队。

其三，公务员强调“政治中立”，缺乏一个明确的政治效忠对象。事实上，港英时期确立确立的公务员“政治中立”是指公务员对香港本地的各派政治力量保持中立，而不是对港英政府或者英女王保持中立。这种中立的前提恰恰是建立在对英女王和港英政府政治忠诚的基础上。然而，香港回归之后，由于中央未能填补英女王留下的真空，行政长官未能填补港督留下的政治真空，致使公务员队伍缺乏政治忠诚的对象，甚至长期以来形成了公务员队伍与行政长官的对峙局面。

正是由于上述缺陷，公务员队伍的传统思维已经不适应香港回归之后的民主政治格局，使得中央任命的行政长官及政治官员与公务员队伍之间形成了潜在的结构性对峙。而香港回归以来，特区政府的解决思路就是扩大政治委任官员，试图增加行政长官的政治力量来驾驭公务员队伍，目前五司十四局的改革依然是这个思路。增加政治任命官员从而广泛吸纳政治人才无疑是必要的，但这种思路不应当导致从外部增加政治任命官员，而在无形中削弱和打击公务员的士气。真正改革的目标应当是如何从整体上调整和提升公务员队伍的政治素质，调动公务员队伍的积极性，重新打造新型的公务员队伍。

首先要加大对公务员队伍的政治教育，培养公务员的政治意识。公务员队伍的“政治中立”就意味着公务员没有自己独立的政治意志，而必须服从民选的行政长官和中央的政治意志。这就意味着公务员队伍应当效忠中央和行政长官，成为中央和特区政府管治香港的核心力量。由此，公务员队伍不仅要进行专业培训，还要进行综合性知识的培训，更要进行政治教育，从而在不同专业分工的基础上，形成统一的政治意识和政治意志，有利于围绕行政长官形成具有统一政治意识和共同施政理念、从而相互有机配合的施政团队。为此，特区政府应当建立类似国家行政学院的公务员培训学校，专门培养和训练高级公务人员，而这样的任务不仅要由行政长官推动，而且要由中央来积极支持和推动。

公务员的综合知识训练和政治教育乃是一个漫长的过程，只有在长期教育的基础上才能发挥作用。但对于新一届特区政府来说，调动公务员的积极性就在于推动公务员队伍参与到特区政府的政策研究和制定过程中。香港回归十五年来，特区政府竟然没有一个专门统领政策研究的机构，而各个政策局也没有内部专门的研究人员，致使特区政府无论是经济发展、政制发展，还是社会文化建设，都缺乏有效的政策研究。这使得特区政府无法提出相对长远和稳定的施政目标和方向，行政长官施政也满足于每年一度的《施政报告》，其内容是各个部门推行的政策大杂烩，缺乏内在的灵魂和共同的目标，而各个年度之间的报告也缺乏有机联系和整体目标。这种头疼医头、脚痛医脚的施政局面显然无法承担起港人治港的重任。

因此，行政长官要调动公务员的政治积极性，就要把民主成分带入到传统公务员的科层官僚体制中，让他们成为参与政治决策的主人，而不能仅仅是政策执行的工具。这就意味着要加大公务员队伍研究政策的力度，通过公共政策形成过程的调研、民主讨论、相互协商，调动公务员队伍的积极性，从而让每个公务员理解行政长官的施政理念，理解其他部门工作，从而自觉有效地相互配合来实现特区政府的整体施政目标。

在这个意义上，特区政府要改革行政会议，提升行政会议在特区政府施政中的重要地位，使行政会议成为真正意义上的内阁会议，使得政治任命官员与公务员队伍围绕行政长官形成有效的政治整合。同时，也应当增加行政会议的透明度，在公共政策上吸引社会的关注，从而对立法会形成某种制约。除此之外，特区政府要全面提升中央政策组，让中央政策组真正发挥在协助行政长官统领特区政府政策研究并联系协调民间智库政策研究的机构。

应对反对派的新思维

过往特区政府施政面临的挑战之一就是立法对行政的制衡，这已成为特区政府老生常谈的难题。其实，所谓“有权无票”、“有票无权”的说法乃是表面现象，这个问题与行政长官是否普选没有直接关系，因为这种制约关系的背后乃是建制派与反对派之间的政治矛盾。由于梁振英的亲中政治色彩，以反中面目出现的反对派必然会不遗余力地利用一切可能的机会来反对梁振英和特区政府。这意味着梁振英面临着比曾荫权更加恶劣的政治环境。与此同时，“双英对决”造成了爱国爱港阵营内部的分歧，虽然中央推动大和谐，但香港的熟人社会使得这些裂痕难以短期修复。而这两个因素显然不是梁振英单纯依靠个人的力量可以解决的，尤其是爱国爱港阵营的团结问题，必须由中央给予梁振英强有力的支持才有可能解决。

至于反对派，梁振英也应当坚持三个原则来处理：

其一，也不能简单地囿于亲中与反中的二元对立思维来处理，而是要从行政长官的立场出发努力促进立法与行政的良好关系，尊重立法会在基本法的地位，尊重立法会议员所代表的民意。行政长官尊重立法会的政治立场和姿态，不仅有利于缓和行政和立法的关系，缓和反对派对梁振英的敌意，更重要的是争取到香港中间派和广大市民的支持。这不仅仅是简单的政治策略，而必须有发自内心的行动来争取香港市民的支持，这意味着梁振英不应当满足于亲中力量的支持，而应当获得大多数香港市民的支持。

其二，处理重大政策问题，直接诉诸民意，用选民来影响立法会。“双英对决”已经带有了行政长官普选的色彩，梁振英在深入基层、诉诸基层选民的民意方面做得非常成功。这一套诉诸民意的策略不仅应当在选举时期，更应当运用到特区政府的施政中。尤其当特区政府符合民意的施政措施遇到立法会反对派的阻扰，行政长官应当直接将政策诉诸基层民意，动员民意给立法会施加压力。这就意味着梁振英必须始终走入群众，以民选政治家的姿态来动员民众的支持。董建华和曾荫权都曾经高票当选，曾经获得民意的强有力支持，然而在其施政遇到困难的时候，并没有走入基层，吸引民众的支持。如果说香港是一个媒体左右的社会，那么行政长官就应当利用媒体引导民众，利用民众给立法会施加压力，从而使媒体的眼球从立法会逐渐转向行政长官和形成决策的行政会议。正是在这个意义上，改革行政会议势在必行，增加行政会议的透明度，让民众理解特区政府的决策过程和决策理由。一个获得民众支持的政府决策，很难在立法会遇到阻力。因此，改革行政会议，增加行政会议的透明，既是行政长官吸引媒体和公众关注政府决策，从而给立法会施加民意影响、改善立法与行政关系的主要举措。

其三，鉴于梁振英的亲中身份和中央对其信任，梁振英应当推动反对派与中央的沟通与和解。与反对派的沟通与和解是香港市民的普遍愿望，也是香港政治的客观需要，应当还是一国两制健康发展的要求。“一国两制”已经落实十五年，可是香港市民选举的立法会议员，作为中国地方的公务人员，竟然不能回到祖国内地、不能参加国家层面的庆典，这本身就不正常。而禁止反对派进入内地，恰恰使得中央丧失了用统战的方法来团结反对派、分化反对派的渠道，反而强化了反对派在香港的悲情，使得反对派的悲情牌在香港获得更大的支持。由此，梁振英应当利用自己获得中央充分信任的有利条件，促进中央与反对派的沟通与和解，假如梁振英在今年国庆节能够率领全体香港立法会议员参加中央举办的活动，那无疑会促进中央与反对派的沟通，促进香港社会的和谐，有利于为特区政府的施政创造了好的社会环境。

由此可见，香港进入了一个求变的时代，梁振英能不能率领特区政府应对这些变化，关键在于他能不能推动特区政府进入香港的新时代：这不是政府扮演守夜人的时代，而是政府积极规划、主动谋求发展的时代；这不是一个公务员固守专业、照章办事的时代，而是要求公务员拥有政治意识，主动服务于施政目标的时代；这不是政府因循守旧、依靠经验的时代，而是主动研究新问题、探索新思路的创新时代；这不是相互敌对、内讧消耗的衰落时代，而是相互和解、相互信任、相互激励开创新局面的时代。至于香港能否进入这样时代，依赖所有香港市民的努力，也依赖行政长官和特区政府的努力，更要依赖中央因应香港民情的变化，从而对其治港思路进行完善和调整，从而共同推进香港进入新时代。

（未完待续）

强世功，北京大学教务部副部长（挂职），法学院教授、博士生导师、中国著名民族问题专家、法学家。代表作有《立法者的法理学》、《中国香港》等。此为作者香港观察系列的第二篇，后续观察将会陆续刊发，敬请期待。欲与强世功老师探讨商榷请致信[email protected] ，期待你的声音。

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