如何落实民企进军垄断领域-曾斌

2012年可以说是围绕国企和民企发展进行大讨论的一个年份，上半年随着世行报告（世界银行《2030的中国》）和中美战略与经济对话（涉及的国企利润上缴）两大事件，再一次将国企改革问题推到中国改革话题的中心；而各部委于近日密集出台的关于2010年颁布的新“非公36条”（国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见）的细则，则将焦点聚集到了民资和民企发展的视角，探讨如何从政府层面鼓励和引导非公经济的发展。

在现代企业公司制度的背景下考察国资与民资、公有经济和非公经济的概念，他们并不是完全对立的，特别是通过股权的互相渗透，公有经济和非公经济在国民经济中比重是一个动态演变的过程，如果从更长远的角度看，股份公司特别是上市作为公众公司以后的所有权结构已经很难再用民有（部分私人所有）还是国有（全民所有）的概念去严格定义了，这时候可能更明确的说法是“民有”和“政府所有”的区分了，当然这可能是一个较长的历史过程。

抛开这一理想模式，回归到眼下的“新36条”，鼓励和促进民资等非公经济发展的理论和实践依据都是显而易见的，无论从公平还是效率哪个角度看，都没有理由不去支持和发展最具有活力和创新能力非公经济，特别是面临中国经济可能增长放缓，内需压力激增，欧美经济形势恶化多方面因素，更加需要通过激发非公部门的投资以提振国民经济的信心，遏制当前的增长颓势，各部委“新36条”细则出台可谓正当时。

“新36条”难提创新

之所以称之为“新36条”，是与2005年“非公36条”（以下简称“老36条”，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》）相对而言的，显然“老36条”推出以后的数年里，并没有起到真正的效果，于是有了关于民资遭遇“玻璃门”和“弹簧门”的说法，最终催生出了“新36条”和各部门细则。

回顾“老36条”，总共包括放宽市场准入等七个方面的内容，其中最核心的内容是放宽相关领域的市场准入，在第一条就开宗明义提出应贯彻“平等准入和公平待遇”原则，允许非公有资本进入垄断行业和领域、公用事业和基础设施等4个领域，同时鼓励民资参与国有经济结构调整和国有企业重组。对比“新36条”的十二个方面意见，笔者发现其中前八个方面大体上与前述“老36条”的市场准入意见涉及的领域相一致。而通过各部委汹涌出台的细则，相关领域的大门似乎在很大程度上逐步开启，但其真正落实情况会如何？

实际上，近几年来非公经济发展在产业结构（从传统产业扩展到基础设施建设领域）、企业制度（从家族企业到多元投资主体的现代公司）、组织结构（涌现一批规模较大的集团）、区域和空间布局（从沿海向中西部发展）、市场结构（逐步参与国际竞争）等方面都有了很大的转变。

面对这样的转变，相关部门却仍然把“新36条”的重点放在了市场准入、鼓励民企投资垄断领域，实在难提创新。尽管其中对市场准入进行了具体细化，但也不得不让人提出疑问：“新36条”这个新瓶到底装的什么酒？ 会不会与“老36条”一样，在若干年后又需要一个更新的“36条”来补充？

从完善融资角度落实民企投资

民企投资各垄断领域的闸门打开了，但他们通过什么渠道融资从而完成投资？笔者认为除了要真正降低进入门槛，充满诚意地欢迎民资进入相关领域以外，更为关键的问题是真正解决民企发展和创新的资金来源，给民资配备好了精良武器的同时，还应提供充足的子弹。企业的资金来源主要包括股权和债权融资两个角度，而证监会和银监会针对“新36条”的细则恰好从这两个角度试图去为民企开拓融资渠道。

一方面，从证券市场直接融资角度看，中小民营企业在运用股票、债券等直接融资工具时长期面临资源稀缺的局面，大量待上市中小民营企业处在排队中，融资成本高昂。本次证监会落实“新36条”细则中再次提到了鼓励民企上市、参股证券期货机构等内容，具体而言，笔者认为最为契合的路径应该是尽快完善多层次资本市场体系和完善市场的品种结构。通过降低发行门槛、减少行政审批、推出“新三板”、完善柜台交易市场等制度支持，为大量具有创业性质和创新能力但无法获得银行信贷支持的中小民营企业提供直接融资服务；通过完善企业债券体系、降低债券发行门槛从而丰富民营企业可运用的融资工具。

另一方面，从银行信贷间接融资角度看，情况不比资本市场融资来得乐观。银监会落实“新36条”细则着重放宽了民营资本入股银行业的比例限制，这将有利于打破国有大型商业银行的垄断局面；支持民营企业投资信托公司、消费金融公司；与此同时，在基层方面大力支持民营企业参与村镇银行、农村资金互助社发起设立或增资扩股，支持农民、农村小企业作为农村资金互助社社员，增资扩股。如果说证券领域支持民企融资的路径还是自上而下依靠监管层面直接的制度支持的话，那们在银行领域则可考虑更多的依靠民间资本自身的力量，监管部门更多的只是进行风险管控和规则设定，并着重考虑客观恰当的进入门槛，以免出现“玻璃门”、“弹簧门”现象。

从公平角度落实两个“毫不动摇”

在新老“36条”中都明确将两个毫不动摇（“毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”）作为基本原则列于意见的开头，面对公有制经济或者说国有企业在垄断领域的统治地位，如何真正落实两个“毫不动摇”，特别是落实鼓励民企投资呢？

早在2006年，国务院相关部门出台的清单就规定国有经济对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等7个行业保持“绝对控制力”。此外，国有经济要对装备制造、汽车、信息技术、建筑、钢铁、有色金属和化工产业这些基础或支柱产业保持“较强控制力”。而在“新36条”中第3条也提到了，“国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间。”

对于这一系列的内容，笔者认为可以看作是国有资本“有所为有所不为”，给自身划好行为边界的举措，其中所涉领域的依据基本上可以依据公共品、自然垄断、负外部性等理论进行解释；但如果完全按照西方经济学的视角来考量这一问题，国有经济保持控制力的范围显得过于宽泛。

但不能忽略的是，我国公有经济的产生是具有其独特性的，是基于对资产阶级的剥夺而产生并在计划经济体制下发展起来的，至少在短期内不能完全按照考量西方国家或者政府职能的角度来界定中国的公有经济部门。由于两者产生的历史根源不同，笔者认为否认国有企业具有盈利性质甚至完全摒弃国有企业存在的观点都难免忽视了这一历史背景。更合理的角度应该是从创造公平的竞争环境，强调国有企业作为一般民事主体平等参与市场竞争的角色，进而逐步放开各领域引入民营资本，使得民营资本和国有资本能在一个动态的过程中进行不断渗透和融合，只有这样才能使得两个“毫不动摇”能以真正落实。

（作者简介：中国政法大学法与经济研究中心博士 ）