温州金改“史鉴”-唐逸如

本次国务院通过的温州金融综合改革 “十二条”，最引人瞩目的内容包括“小额贷款公司可转制为村镇银行”、“研究开展个人境外直接投资试点”等，但之前被广泛期待的“利率市场化改革”并未写入其中。

消息一出，温州再次成为全国关注的焦点。3月29日，即国务院决定设立温州市金融综合改革试验区的第二天，温州民间借贷登记服务有限公司就领取了工商营业执照。而在之后的半个月，温州市金融办每天都加班加点制定实施细则。金融办主任张震宇向媒体透漏，实施细则4月中旬会出台，“最晚五一节以前肯定都会推出来”。

而在温州当地，更是掀起了一场关于温州金融改革的讨论，金融从业者、专家学者、改革亲历者穿梭其中。温州市委前政策研究室主任马津龙在接受本刊记者采访时表示：“这是温州改革的新机遇，我们一定要抓住机会，要快。”

事实上，在10年之前，温州也被冠以“金融改革综合试验区”的称号。2002年8月，时任央行行长戴相龙来温州调研，提出温州金融体制改革的设想。当年12月，浙江省政府和中国人民银行上海分行联合在温州召开“深化温州金融体制改革工作会议”，宣布温州作为全国唯一的金融改革综合试验区，正式启动新一轮金融体制改革。

为何10年间温州金融改革鲜有突破？在外部体制难以突破的现实困境中，被去年民间借贷危机“倒逼”出的此次温州金融改革，能否破冰并取得成功？

2002年浮动利率改革夭折

2002年12月，温州被中国人民银行设为全国唯一的金融改革综合试验区。改革内容包括建立小额信贷营销制度；建立健全商业银行法人治理机制；重组和改造农村信用社；继续推进存贷款利率改革；成立温州中小企业投资（担保）公司；加大金融创新力度，推动商业银行 产品、服务创新等。

据参与当时改革的政府人士介绍，2002年的金融改革并不在温州市计划之内。“当时戴相龙来温州考察，我们随口向他提了个要求，他说那就搞个温州改革试验区。我们就抓住这个机会，研究了个初步方案。”该政府人士告诉本刊记者。

90年代末期，城市信用合作社和农村合作基金会相继取消，被纳入正常的银行渠道。民间机构虽然没了，但个人之间的放贷和企业之间的融资并未消失，民间借贷有愈演愈烈的趋势。在这样的背景下，温州市期望通过改革国有银行经营机制，增强融资活力，达到瓦解、约束民间借贷的作用，而这也是2002年温州金融改革的主要目标。其中最引人关注的是利率市场化改革的探索。

事实上，早在2002年3月，中国人民银行就在全国8个县市的8家信用社推出了存贷款利率浮动试点项目。温州苍南、瑞安两县即为其中两个试点单位，规定存款利率最高可上浮30%，贷款利率最高可上浮70%。2003年2月，作为温州金融改革综合试验区的一项内容，温州各农信社——除各县（市）所在地的网点以及柳市镇外——开始实行浮动利率，存款利率上浮提高到50%，贷款利率可上浮至100%。

改革措施实施之后，农信社储蓄增幅明显。截至2004年3月，温州试点信用社定期储蓄增长88.29%，大于温州市金融机构增幅平均值。然而增加的存款大多来自其他银行而非民间游资。温州市人行在2004年发布的《温州市农村信用社存款利率改革研究》报告解释了其中的原因，“利率浮动幅度相对于民间借贷利率还是没有可比性。现行一年期存款利率上浮30%是2.145%，而民间借贷利率一般为8%-10%，相差四至五倍。”

然而利率上浮导致的存款“大搬家”却引发了其他金融机构的不满。2002年一年时间，瑞安飞云信用社就占据了瑞安飞云、仙降两镇50%的存款份额，相当于工农中建四大行在当地6家网点的存款之和。

而在另一方面，农信社大幅增长的储蓄却带来发放贷款的压力。在2002年10月实施利率试点改革的3个月后，温州瓯海区存贷比从82.4%下降到71.14%。而据温州市人行的统计数据显示，有些利率试点农信社的存贷比已经跌到50%左右。

“这意味着信用社用较高成本收到的存款暂时积住了。”时任温州市人行合作科工作人员告诉记者。而在另一方面，由于农村信用社承担着国家扶持“三农”的政策性义务，其放贷对象多为“三农”及个体工商户和民营企业，贷款利率只能在40%-50%以内浮动。为了维持经营，农信社只能采取加大贷款规模的“薄利多销”策略。

据当时媒体报道，2002年瑞安信用联社信贷员考核指标是最低必须放出去500万元，而到了2003年这一指标已变为最低1400万元，最高2900万元。此外，农信社对信贷员都实行包收、包放、包管理，其收入与贷款营销业绩挂钩的“三包一挂”政策。在政策的扶持下，温州市农信社贷款投放明显加快增长。2004年3月末，温州市农信社贷款增加了68.45亿元，比2002年10月改革之初增长53.3%。

然而到了2004年，国家宏观调控措施出台，银根缩紧。由于贷款权限上收、贷款“门槛”提高、贷款利率升高、银行资金成本拉高等一系列因素，中小企业贷款难的问题再次出现。截至2004年6月，温州市人民币贷款余额1490亿元，仅比年初增加144亿元，比去年同期少增120亿元。与此同时，温州民间借贷市场又活跃起来。

至此，温州2002年金融改革期望借助浮动利率瓦解民间借贷的目标也落空。再加之其他金融机构对存款流向农信社的强烈反对，以及农信社自身资金成本升高的压力——“由于方方面面的原因，两年之后国家叫停了温州利率市场化改革。”温州市金融办工作人员向本刊记者回忆。

正是由于2002年浮动利率改革的失败，让温州当地监管部门对利率市场化改革的态度颇为谨慎。上述参与制定“十二条”的温州金融办工作人员告诉记者，在温州市报省里的改革方案中，利率市场化的内容就没有写入其中。“可能是在方案起草阶段有些部门希望把这个内容写进去，”该工作人员向记者透露，“但是到市一级这个内容就没通过。”

温州金改失去的十年

自利率市场化改革叫停之后，温州金融改革再无重大突破。上述参与2002年温州金融改革的政府人士告诉记者，“我们当时还想做村镇银行，但是报上去杳无音讯。他们只说你们先试起来，但是没有拿到文件，根本没法突破体制。”2004年，温州当地曾一度传出泰力集团等温杭甬绍台的8家民企共同组建民营银行——建华银行的消息，但方案只递交到温州市银监分局，连浙江省银监局都未上报。

而在2002年改革中提出的“建立中小企业投资（担保）公司”任务，温州市人行甚至为此做了方案，并确定在2003年年底完成组建工作。此后央行和银监局的分拆让此事一度耽搁。当研究再次提上日程时，计划设立的“投资（担保）公司”已经变成了“投资融资公司”。意味着这一实验品从普通的投资机构变为“非银行金融机构”。

面对2002年之后温州金融改革鲜有实质性突破的困境，上述温州市金融办工作人员认为原因是在于“金融一盘棋，很难在一个地方试点。”事实上，2004年以来全国金融体制的同质化、一体化在加强，地方要实现金融体制的新突破并不容易。

除此之外，中央与地方在金融领域的博弈同样限制了地方改革试点的展开。

2003年，温州市新一届政府曾提出打造“一港三城”的建设计划。其中，构筑资本活跃的金融港是建设大商港的内容之一，目的是将温州打造成为“浙南闽东的区域金融中心”。 然而温州金融港计划只停留在蓝图阶段，知情人士告诉记者，“喊了几个口号，就没有下文了。连一个文件都没出。”

温州金融港搁浅的很大原因是得不到监管部门的支持。有专家认为，温州政府希望通过建设金融中心来吸引更多的金融机构来参与城市经济的发展与建设。但对人民银行等监管部门来说，上海金融中心已经能够满足区域服务的功能，温州金融中心的设立并无必要。

而在去年年初，温州对外经济贸易局曾在其官方网站公布《温州市个人境外直接投资试点方案》，规定凡是18周岁以上、具有完全民事行为能力、拥有温州户籍，且持有中华人民共和国居民身份证并取得因私护照的个人，都有资格提出境外直接投资申请。此试点方案一出台就吸引了大量媒体的关注，却因为审批手续的问题半个月后就宣告暂停。

作为方案的制定者，时任温州市外经贸局外经处处长周小平在接受媒体采访时承认，此方案确实未经过国家外汇管理局的批准。据悉，在国内外媒体报道温州试点后，国家外汇管理局曾打电话到浙江和温州的外汇管理局，表示此方案未经国家外汇管理局批准，并要求温州方面不得宣传，低调处理。

时隔一年之后，温州市商务局对外贸易处某周姓处长告诉本刊记者，此次“十二条”中“试点个人境外直接投资”与之前的方案没有关系，商务局未接到制定实施细则的通知，“有可能推翻之前的方案”。

而在另一方面，现行金融垂直监管体制与地方政府管理之间的矛盾亦是造成温州金改未有突破的原因。

2008年，银监会出台《关于小额贷款公司试点的指导意见》，规定小额贷款公司的发起人由自然人、企业法人与其他社会组织，注册资本不得低于500万元。然而浙江省一级《实施意见》则规定小额贷款公司的发起人必须是民营的骨干企业，并将注册资本的“门槛”提高到5000万。温州市又在此基础上，从5000万元提高到1亿元，有的县市区甚至提高到2亿元。

作为温州历次金融改革的亲历者，温州方兴担保公司董事长方培林认为，“小额贷款公司准入门槛层层加码，是地方政府推卸责任的表现。”

事实上，温州市政府对小额贷款公司、融资性担保公司等新兴金融行业，的确出现了一段时间的监管真空。这也导致了温州民间借贷野蛮生长的乱象。去年11月民间借贷危机爆发之后，温州市金融办立即设立温州市地方金融监管服务中心，承担地方金融组织监管和检查工作。

然而亦有当地政府人士对此提出质疑，认为金融办设立的地方金融监管服务中心执法主体不合格。“金融办是政府的一个部门，是协调机构。没有法律规定它去做这个监管，应该把一行三会的监管职能发挥出来。”该知情人士告诉记者。

新改革“不许失败”

4月12日，记者在温州市金融办看到当天的工作安排。金融办主任张震宇上午9点半主持召开北京金融办来温调研，下午2点半即要赶赴浙江省汇报金融改革实施方案。据金融办工作人员介绍，自从3月28日国务院设立温州市金融综合改革试验区以来，金融办每天都在加班制定实施细则。4月13日，张震宇在参加央视财经频道高峰论坛节目时透露，温州金融改革实施方案已基本完成，正在等待浙江省的批复。而此时距离国务院批准温州金融改革总体方案只过去了半个月。

此次温州金融改革动作之“快”让不少关注者感到兴奋。记者在温州走访时，从多个渠道获悉，决策层希望温州金融改革能在半年内迅速拿出成功经验，向其他地区复制。若一年之后温州试点措施还不成功，可以立刻停止并调整思路。

业内人士分析，近10年来中国金融改革停滞不前。如果借着此次温州金融综合改革试验区的机会，都无法对现有体制进行创新突破，那今后的金融改革将更难推进。

然而在温州金融改革措施“只争朝夕”的背后，国家金融监管部门的态度却非常谨慎。“十二条”任务中的第二条提出“小额贷款公司可转制为村镇银行”。在现实操作层面，小额贷款公司一直由金融办负责监管，但村镇银行的审批权却在银监局。为此，温州市金融办多次和温州银监分局及其上级部门沟通，期望获得支持。

事实上，早在2009年6月，银监会就出台了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，鼓励小额贷款公司改制成村镇银行，但一直没有具体的实施方案。“就看这次国务院是不是真的想推这个东西，”温州市银监分局负责人在接受采访时告诉本刊记者，“我们要管好银行业金融机构，控制风险。小额贷款公司太多，质量也参差不齐，我们不能全放。”

4月13日，在央视财经频道高峰论坛节目的录制现场，有观众将温州此次金融改革比喻为“小白鼠实验”。温州市金融办主任张震宇立刻回应，“我们不想把温州的金融改革搞死掉，‘小白鼠’实验中大部分小白鼠的结局都是一命呜呼的。从我个人来说，只许成功，不许失败。”