救大灾乏力，日本应反省“体制”问题 -唐逸如
2012年3月7日，日本3·11大地震灾区石卷市海边垃圾堆积成山。
2012年3月11日，日本首相野田佳彦出席3·11大地震追悼仪式。
日本3·11大地震已经过去一年了，而灾区重建依然缓慢。据日本环境省推算，海啸冲毁的房屋废墟为2252.8万吨。而截至今年3月中旬，只完成10%的瓦砾分类工作。而在另一方面，由于担心焚烧废墟会导致放射性物质扩散，日本有超过86%的市区不愿接纳灾区废墟。这大大影响了灾区重建的进度。
与此同时，受地震海啸影响而无家可归的灾民们只能住在临时搭建的安置房内。根据日本政府的规定，安置房的使用期限只有两年。两年之后怎么办？灾民们表示“不敢设想”。
3月11日纪念日当天，日本政府举行了上千人的国家追悼大会。日本天皇夫妇、首相及其他政府高官都出席追悼会。首相野田佳彦在会上发表讲话，除了对遇难者表示深切哀悼之外，他特别提出，“要全力开展灾后重建工作”。
为何日本灾后重建如此缓慢？经历“毁灭性”灾难之后的日本能否重建复兴？记者为此采访了中国社科院日本研究所研究员高洪。
政治体制乏力
《社会观察》：日本3·11地震发生之后，灾区重建如此缓慢。重建工作究竟是由谁主导的？日本中央政府和地方政府在重建过程中的角色是如何划分的？
高洪：东日本大地震灾难规模大，海啸、核泄漏事件都是前所未有的，显然是国家级的灾难。救灾、重建工作的主导首先应该是中央政府。一年之后来看，中央政府有很多做得不如人意的地方。
比如中央政府在整个救灾过程中，决策不够果断、调动指挥不够得力。包括中央政府对自卫队的调动，对东电这个企业施加的影响以及首相本人的应对协调能力都受到质疑。日本中央政府本身存在很多缺陷，比如首相更迭频繁，政局动荡。近年来，日本每届政府的执政时间都是一年左右，执政党缺乏执政经验和控制局面的能力。
而对于地方政府来说，在救灾初期，能够迅速做出反应，向灾区派遣救灾人员，显示出日本地方自治的优势。
但这个问题也要两面看待。在现行的日本地方自治体制之下，每个县都有自己的自治体制、法理依据，中央政府无权调动。而本地民众要求维护的是本地利益。所以地震发生后，受灾县很难得到相邻的县支援。你很难想象从千叶县调动物资去支援宫城县。包括有报道称大部分日本其他的县都不愿接受来自震区的垃圾。
地方高度自治之后，地方政府都是各自为政的。日本的都道府县由3000多个自治体组成，彼此独立，没有互帮互助的机制。不能像中国这样，一方有难八方支援，马上就能迅速缓解一个特大灾难情况。日本的政治体制做不到这些。
《社会观察》：地震刚发生的时候，日本各政党都表示要摒弃政见，齐心协力共同救灾。但是很快日本首相又出现更迭，日本政局的不稳定是否也造成了灾区重建缓慢？
高洪：事实上，在去年3·11地震发生之前，民主党在执政，菅直人就出现了提前下台的迹象。后来，自然地震暂时抑制了政治地震。地震一发生，菅直人政府变成了临时的救灾指挥中心，这个时候谁要是再搞菅直人就等于破坏救灾。所以出现了半年左右的时间，大家齐心协力救灾。但是一旦过了抢险期，日本各政党又打起来了。
在议会制度下，政党之间相互角逐、争取权力，这是常态。而日本在战后一度出现300多个政党的“群党乱立”局面。从2006年开始，日本持续出现“扭曲国会”的现象。如今自民党占国会多数席位的情况下，为了向民众展示自己在积极救灾重建，会百般阻扰民主党的复兴计划。
政官关系不和谐
《社会观察》：菅直人下台时，通过了《公债发行特例法案》、《特别国债发行法案》和《再生能源法案》，为继任者灾后重建及国家减少对核电依赖长远政策清除了障碍。但是为什么至今日本震后重建还是这么缓慢？
高洪：这三个法案对于灾区重建是必需的。菅直人提出这三个法案有他作为首相的合理性和必要性。同时，菅直人也要给自己的下台找个台阶。这三个法案的通过，的确给继任者带来了操作上的便利。
但是日本的官僚体系还是不很配合民主党。民主党上台之后，一直在高扬反官僚体制，他们提出来要整顿公务员队伍，要吏治清廉化。地震发生后，因为执政党和有行政经验的官僚系统之间关系不够和谐，也造成中央政府救灾不得力的现象。包括前段时间第三批赈灾款迟迟发不下去也是这个原因。
中央政府把政策拿出来了，把钱拿出来了，但是怎么发你政治家不会算吧，最后还要职能部门去做这个事情。平时政治家和官僚体系之间不和谐，不会出大的问题。你看日本过去20年换了15个首相，但国家还是照常运转。但是对于这种特大灾难，需要有积极主动的奉献精神，努力工作。只要官僚体系不是积极配合，消极怠工，就会出现问题。
《社会观察》：日本的官僚体系为何势力如此强大？民主党对官僚体系的改革作用如何？
高洪：这可以追溯到日本的“五五年体制”的形成。1955年，自由党和民主党合并，从此开始了自民党长达38年的执政。自民党的长期执政为战后日本经济腾飞起到了稳定的作用。但是这种自民党政治本身也包含着维护垄断资产阶级利益所带来的种种弊端。
在所谓的“政官财三角关系”背后，包括金钱政治交易盛行、自民党与官僚体系之间关系的密切化和公开化、内阁在决策上失去权威，缺乏综合调整机能等，都影响着日本政治改革的滞后。
1993年自民党第一次下台，意味着“政官财铁三角”的解体。但是这个铁三角有个历史的惯性，这次地震之后依然可以看到政官勾结，比如政府高官下台之后，“下凡”到东电担任高官。要从根本上解决政官之间相互勾结的现象，很难做到。过去的官僚系统都是支持自民党的，民主党上来想要修理官僚系统，也是因为这是自民党的官僚系统。它想建立民主党的官僚系统。
对于野田佳彦来说，现在官僚系统的局长们都心向自民党，不配合民主党的工作。那么把这些人换掉，提升下面的科长，这样民主党就有自己的官僚系统了。这种政治文化的历史惯性很强大，需要很长的时间去解决。
《社会观察》：这次地震发生之后，日本百姓对于政府的救灾重建工作也很不满意。他们是否希望加强内阁的权力，盼望出现类似小泉的政治强人？
高洪：日本实行的是小政府体制，讲求的是高效率、廉政。但是反过来也带来了问题，一旦发生特大灾难，小政府体制发挥的政府救灾能力就受到限制。我们平时说起日本政治，虽然政局不稳定，但国家机器的官僚体系很平稳。久而久之，日本民众对政治动荡已经习惯了，见怪不怪了。
但是这个国家机器只是在平常时期的平常体制下运转良好，特大灾难发生之后，所谓“平常时期的平常体制”完全没有能力应对。比如宫城县曾出现过救灾物资堆积如山，而灾民缺吃少穿的现象。后来去调查的时候，宫城县的工作人员说我们要对仓库进行分类，对灾民进行调查，保证公平合理。这就是官僚体制的弊端。日本中央政府的应急能力和协调能力都受到限制，甚至由于不够强势，还受到舆论的掣肘。
这次地震发生之后，日本国内有人称这是日本有史以来的第三次大灾难大危机。日本国内的确出现了民族主义的上扬，地方和首都的民族主义政治家正在形成一股合力。这种现象值得观察，但应该不会影响到日本未来的国家发展道路。
经济能源政策南辕北辙
《社会观察》：地震发生后，日本政府宣布放弃核电以及削减国会预算。你觉得这是不是南辕北辙的做法？日本电力资源非常紧缺，为何在这种情况下还要削减核电？
高洪：日本政府“弃核”是一个关于未来能源战略的问题。现在日本政府的主要政治压力来自国民。关于核电安全，政治家不敢违逆民意。但是日本很难完全废弃核电工业，日本的核电占全国能源的三分之一，一下子去掉了，经济发展肯定会受影响，随之而来的经济结构调整、失业率升高等都是问题。所以日本政府一方面在考虑对策，另一方面也在做一个政治姿态。日本政府其实不想弃核，现在政策的转换也是刚刚开始。未来能否做到，做到什么程度还要观察。
《社会观察》：除了政治体制方面的原因，你觉得日本震后重建缓慢还有哪些原因？
高洪：在经济方面，低迷的日本经济常常使得重建工作处于无钱可用的境地。日本总债务水平占其GDP比重已超过200%。而原本拉动日本经济的汽车、高科技等产业已处于高饱和状态。地震之后，日本东北片区的工业产业链断裂，也给日本经济带来了一定影响。
另一方面，灾后重建缓慢和灾民自身的心理状况也有关系。灾民的心理普遍非常灰暗，有一段时间政府和公众是对立的，相互之间也不友善。有些涉及到法律和产权的问题，比如有些房产被海啸冲毁了，堆积在一起。这之间的产权该如何划分？大家都没有经验。那又是私有财产，政府也不敢推掉。不像我们，我们党组织出面做点工作，就给清理了。他们做不了。这些也是造成灾后重建缓慢的原因。
（本文转自《社会观察》杂志2012年第04期）