行政复议法拟扩大受案范围 红头文件可被复议

不满汽车尾号“限行令”、认为政府的“征地批复”不合法、公务员不服人事奖惩决定、学生质疑学校“不授予学位”……这些在现行《行政复议法》下可能得不到受理的争议，未来一两年内有望“状告有门”。

目前，国务院法制办正在考虑扩大《行政复议法》的受案范围。国务院法制办副主任郜风涛近日提出，准确界定“具体行政行为”，考虑将全部抽象行政行为、行政机关的内部行政行为、“公法人”行为、事故责任认定等行为纳入行政复议范围，并加大对“行政不作为”争议的救济渠道，将是此“突破点”上应重点研究的六个问题。

这些修改对老百姓意味着什么？中国青年报记者采访了中国政法大学副校长、行政法教授马怀德等专家。

对“限行令”提出行政复议

现行行政复议制度规定，对规章以下的规范性文件可以附带审查。但经过多年实践，来自一些专家和实务部门的看法是，应当将抽象行政行为全部纳入行政复议受案范围，或者至少将规章纳入行政复议受案范围。

这意味着，诸如北京汽车尾号“限行令”等有争议的“红头文件”，权利受到影响的市民将来有望不必亲经“受罚”，就能直接申请行政复议。

2008年9月21日，北京市政府以一纸《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》(以下简称“限行令”)等文件，使“限行措施”成为“常态”。一项涉及数百万人利益的公共政策，在民意缺声的背景下出台。有评论认为，“限行令”部分剥夺了个人所有物的使用权，其规定“限行”及处罚的法律依据并不充分。

2009年1月13日，律师张先生在限号期间驾车上路被罚，遂以“‘限行令’仅为地方政府规范性文件，没有法律依据”为由，将朝阳交通支队呼家楼大队告上法庭，要求确认处罚违法。但这一称为国内首例“尾号限行案”的行政诉讼，以原告败诉告终。

“‘限行令’是一种抽象行政行为，因为它针对的是非特定的主体，具有普遍约束力。而当前的《行政复议法》与《行政诉讼法》相比，一大特色就在于它规定可以通过复议具体行政行为，来‘附带审查’行政机关作出这一行为所依据的规定——抽象行政行为。”马怀德教授告诉记者，但是在实践中，这样的案例却比较少见。

“因为，‘附带审查’意味着你不能对‘限行令’直接申请复议。只有当你因为违反‘限行令’被处罚了，才能同时对处罚的依据申请复议。”他表示，“这种制度设计有缺陷，实际上是把人逼到‘以身试法’、以违法方式才能得到救济权的境地。”

此外，马怀德教授指出，实践中由于一些行政复议机关对这一条款缺乏正确理解，对抽象行政行为的范围存在分歧，因此即使有类似张先生的少数先例，抽象行政行为也没有得到很好的复议。“要求‘附带审查’的这些申请人，并没有得到实惠。这让大家对这一条款本身不重视，也没有太多的信心来申请复议抽象行政行为。”

近年来，形形色色的问题“红头文件”屡见不鲜。河北东光县文教局曾下发“红头文件”要求小学报名要持父母编制证，湖北汉川市政府办公室曾以“红头文件”名义，要求全市的公务招待都用某种特定品牌的酒，河南沁阳市为吸引投资，更曾在3年内出台了5个“红头文件”，规定投资5000万元者开车违法不罚。发布问题“红头文件”等抽象行政行为，比具体行政行为更具危险性和破坏力。

马怀德教授表示，正是着眼于解决此问题，《行政复议法》修改时正在考虑把全部抽象行政行为，都纳入复议范围。“如果要求所有的争议‘红头文件’都在具体实施之后，才能被申请复议，不仅对当事人来说成本过高，而且就一些明显不合法的‘红头文件’来说，合理性也不足。”他同时指出，要保证“突破”的可行性，还需要对何谓“抽象行政行为”进行更明晰的界定。

“抽象行政行为是一个上位问题，而解决上端的问题是最彻底的。”中国政法大学行政法教授刘莘在接受中国青年报记者采访时表示，“解决了一个抽象行政行为的问题，就等于解决了10个、甚至100个具体问题，因此，这一问题在迫切程度上比较靠前。”