房宁：多党制下的政治性腐败

不知何种原因，人们形成了这样的认识：“民主”可以治疗腐败。但在印度尼西亚调研时，一位来自一家重要智库的专家说道：“过去（指苏哈托统治时期）的贪污是在桌子底下，而现在（即实现民主化的时期）的贪污是把桌子一起‘吃’掉了。”会场上一片会心的笑声。

经过在韩国、印尼和泰国的调研，我们逐步对于在东亚地区的政治发展和民主化进程中的腐败问题有了一个比较清晰的认识，并形成了一对概念：行政性腐败和政治性腐败。

威权体制下行政性腐败多发

所谓行政性腐败，是指公务人员利用公共权力和其他公共资源为个人及小集团谋取私利的行为，主要表现为贪污、受贿等等。行政性腐败在东亚自20世纪五六十年代至80年代普遍实行的所谓“威权体制”下有较多发生，且在公众中产生深刻印象和强烈反感。

一方面，由于威权体制下政府等公共权力机关拥有较多公共资源分配和管理职能，为利用公共权力，特别是行政权力谋取私利的腐败行为发生提供了较多客观条件。这一阶段，东亚各国经济迅速发展，社会财富急剧增加，社会差距迅速加大，掌握公共资源与权力的公务人员中心理失衡现象普遍发生，这是造成威权体制下行政性腐败现象大量发生的主观原因。另一方面，由于行政性腐败大多发生于公务人员，常见于政府官员与企业和居民打交道的过程中，因此易于为社会感知，造成的社会印象特别深刻，引发的社会反感亦十分强烈。

20世纪80年代以来，包括东北亚和东南亚在内的整个东亚地区进入政治转型时期，一个个威权体制瓦解，代之以多元政治体制。人们也经常把这一过程称之为“民主化”。在多元体制下，在一些国家和地区，如韩国和中国台湾地区，行政性腐败得到了相对于威权体制下更为有效的约束和治理。这主要得益于政治生活的公开化，社会监督特别是媒体的监督起到了很大的作用。在韩国，十分有效的国会监察与调查制度起到了重要作用。但也有不同的情况，印尼、泰国在向多元体制转型过程中以及多元体制建立的初期，出现了行政性腐败进一步加剧的现象。其中重要原因是行政性腐败与政治性腐败的纠结，使整个社会进入了腐败进一步严重泛滥的时期。

多元民主体制下政治性腐败多发

所谓政治性腐败，是指与政治行为有关的腐败，特别是与选举相关的政治行为所引发的腐败现象。政治性腐败主要表现是：因选举等政治需要，政治家、政党等政治精英与经济界结成的利益联盟，经济界向政治精英提供资金，政治精英利用政治权力，通过有偏好的政策、法律回报政治支持。相对于行政性腐败，政治性腐败主要发生于政、商两界之间，其手段大多是通过政策、法律制定，以特许经营以及垄断利润等形式进行“权钱交易”，因与公众距离较远，不易引起社会关注，是更加隐蔽的腐败。但由于政治性腐败涉及的利益巨大，一旦严重发展并经暴露，也会形成巨大的社会危机，如台湾的“红衫军”和韩国几任总统的腐败案件调查都引发了社会震荡和冲突对立。

“政治卡特尔”，就是一种在实现多元民主转型后流行于东南亚国家的十分典型的政治性腐败形式，即在政党之间形成的腐败分赃同盟。国际学术界有一种颇为流行的理论，认为多党制条件下，由于党派之间的竞争而产生的相互监督有利于遏制腐败。但印尼及泰国等东南亚国家的经验证明，情况正好相反：在多党制条件下，政党之间不仅没有形成相互监督的遏制腐败机制，反倒是结成了腐败的分赃同盟，因此导致了所谓“政治卡特尔”现象。

以腐败“把桌子一起‘吃’掉”的印尼来说，在实现民主化后，印尼出现了众多政党，举办世界上种类最多、层次最多和相对人口规模最大的选举，号称“世界上最大伊斯兰民主国家”。目前，印尼每年约有40万人作为候选人参加各级各类选举。但在中央和地方的各类选举中，任何一个政党都难以获得足够的资源、影响力以及选票，因此倾向于结成政党联盟。在这当中，众多小党的主要政治行为是与大党联合组成政党联盟，政治目标并非参政、执政，而是通过向大党提供政治支持而获得利益回报。一旦共同推举的候选人赢得选举后，条件是必须提供服务，所谓“服务”当然就是利益回报，这样导致了严重的大规模政治腐败现象的发生。“政治卡特尔”的腐败形式，主要是执政党或议会大党通过立法或行政法规向为其提供支持的小党联盟——“政治卡特尔集团”输送利益。

政治性腐败主要是围绕着选举产生。选举是有可计量成本的政治行为，因此，成功获得政治权力后的成本支付，就成为政治性腐败发生的体制性原因。作为选举回报的腐败，在东南亚有许多称谓：如“机会型腐败”、“政策型腐败”等等。“机会型腐败”是印尼智库人员经常提到的一个词，是指政治家或其他掌握权力的官员利用制定特惠政策、法律为某些利益集团谋取利益，比如授予特许经营和垄断经营权利等等。一般来说，“机会型腐败”获取的利益巨大，与以个人行为为主的“行政性腐败”相比规模要大得多。而在泰国，似乎更倾向于把这类腐败称为“政策型腐败”。

政治性腐败在东亚国家实行多元民主转型后成为日益引起社会关注的问题。政治性腐败给多元民主政体造成了越来越多的问题。一方面，多元民主体制下经常发生的政党轮替使政治性腐败行为趋于短期化、严重化。一个政党或政党联盟经选举上台，马上要进行政治回报，否则手中的权力也是“过期作废”。另一方面，政治性腐败因其政治性而更加难以防治。政治性腐败涉及政党乃至执政党的利益，因此往往会得到政治保护，即相关政党和利益集团对本方成员提供政治庇护。在东南亚人们经常看到这种现象：相互竞争的政党经常以反腐败为政治斗争武器攻击政治对手，而同时又以政治迫害为由，将腐败问题政治化，抵御对手以反腐败为武器对己方的攻击。最终以反腐败为政治斗争工具的各方又会以政治妥协代替和避免法律制裁，以政治交易结束利用反腐败名义进行的相互伤害。泰国的一位知名政治家告诉我们：在泰国不会有一个腐败案件会真正得到查处。