贾晋京：铁路为何难以“私有化”？

“7?23”温州动车追尾脱轨事故后，铁道部的“体制”再次成为众矢之的。

“私有化”的确曾经成为铁路史上的一个潮流，但那是在航空和高速公路兴盛的背景下把衰落的铁路当包袱甩掉的方式，而非发展铁路事业的方式。并且，经历铁路“私有化”改革的发达国家，往往又因为私有化的失败而在短短数年后不得不进行再国有化或公营化。

铁路是人类历史上第一个现代巨型系统工程，从勘测、规划、立项到融资、修建、运营乃至机车设计制造、信号体系管理个个都是复杂的系统工程。并且还涉及多个系统工程之间在动态过程中的协同，一旦出现“配合失误”就会导致重大的灾难性后果。

如此庞大繁复体系的管理，关键在于能否让数以百计的环节、数以千计的工种和数以万计的工作人员日复一日地精确协调，与“国有”或“私有”没有必然逻辑关系，但与集权化管理密不可分。

事实上，铁路管理正是现代企业管理的起源，世界铁路史能够浓缩地反映世界近现代经济史的全貌，一国的铁路史则反映该国的社会现代化进程。

西方铁路体制的发展

世界铁路发展史始于1822年5月23日的英国，这一天从斯托克顿至达灵顿的铁路动工兴建，1825年9月27日建成通车。建设这条铁路的资金，绝大部分来自沿线的教友派信徒，这说明该铁路本身是地区利益的产物——这正是英国社会“地区为中心”性质的写照。

这条铁路出现后，英国多个地方提出铁路修建计划，其中涉及到的在当时英国引起重大政治辩论的问题是铁路修建计划都包含地方政府征地问题，因此，英国政府1844年成立了特别委员会来审批铁路计划，这就是著名的格拉德斯通（Gladstone）委员会。

哈佛大学社会学系教授弗兰克?道宾在《铁路时代的美国、英国和法国》一书中指出：“英国决定不给铁路提供公共建设资助，这在全世界是独一无二的。”其中的历史背景是：19世纪是英国海外扩张的全盛期，“日不落帝国”的商人们在全球攫取了海量殖民利益，因此英国国内的铁路兴建才“不差钱”。

不过，英国政府是强力干预铁路运营事务的。1840年，英国商务部设立铁路管委会，负责审查线路运行并检查铁路公司的规章和运营。1845年，英国议会通过法案要求推行标准轨距。1889年，在造成78人死亡和260人重伤的大北方铁路事故后，英国议会通过了强制安装刹车系统的法案。

1948年，英国把几家私营铁路公司收归国有。1962年起，铁路由运输部下辖的英国铁路管委会（BRB）负责管理，习惯上人们把BRB称为英国铁路（BR）。在20世纪80年代撒切尔改革的大背景下，铁路私有化被提上日程，1992年，梅杰内阁提出了“铁路的新机遇”白皮书，以此为蓝图实施私有化改革。到1997年初，将BR这个曾有10万员工的大家伙分解成基础设施、客运、货运、国际运输、机车车辆、维修支持等几大块近百家独立公司，出售或出租给私有企业。然而，仅仅5年之后，私有化改革就由于分散化管理导致的混乱、重大事故频发而宣告失败。英国政府不得不于2002年组建路网公司（NetworkRail）接管铁路资产，重新国有化。

美国铁路建设高潮兴起于1850年之后，加利福尼亚金矿和1848年欧洲革命之后，大量德裔移民登上北美土地，是美国开启工业化进程的两大原因。1850-1910年的60年间，美国修建铁路37万公里，后来统治美国经济的多个巨型财团，如摩根财团、库恩-洛布财团、布朗兄弟-哈里曼财团等都是在这一时期的铁路投资热潮中形成的。

随着汽车工业的兴起，美国铁路在1920年左右开始走向衰落，二战后，民航业又进一步冲击了铁路运输的地位。1970年，尼克松政府开始推行铁路体制改革，成立了国有的“全国铁路乘客公司”（Amtrak）接管了所有铁路客运业务。目前，美国铁路的“1级公司”（负责干线运输）只有6家，除Amtrak外，另外几家纯粹承担货运业务，历史都可上溯到19世纪的巨无霸级铁路公司。美国铁路的2级公司（支线）和3级公司（小铁路）虽然大多是私有，但在整个格局中无足轻重。@观察者网

法、德、俄则是铁路国有制的典型。

法国早在19世纪30年代就建立了国家编制的铁路工程师体系，掌握勘测、规划编制权力。1937年，法国组建国家铁路公司（SNCF），对铁路全面国有化。1966年，SNCF成立了“法国国家铁路研究局”（TGV），负责实施高速铁路项目。

德国开始兴建铁路时还处在四分五裂之中，当时的普鲁士政府就已经重视铁路的战略价值，从军事上对铁路线路进行规划，以政府主导修建铁路。1887年，完成统一后不久，德国进行了铁路国有化。1937年，铁路改编为德国国家行政机构。二战后，联邦德国铁路体制改为由交通部下辖的公用事业单位“联邦铁路”（DB）管理。1997年后，DB逐步改组为私人可购买股票的国有企业。

沙俄时期的铁路是政府所有和私有的混合体，政府对大部分私有铁路提供补贴。1991年苏联解体后，尽管私有化运动轰轰烈烈，但俄罗斯铁路并未私有化，仍由交通部直接管辖。2003年，俄罗斯政府成立了国有的俄罗斯铁路公司，接管了运营。目前，私人可购买俄罗斯铁路公司股票。

铁路与中国现代化进程

中国铁路的最初阶段是民族耻辱的象征。1876年，鸦片资本背景的英国怡和洋行采取欺骗手段，擅自修筑了吴淞铁路，这是中国第一条营业铁路。不过，由于该铁路是非法修建，仅运营了16个月就被清政府拆除。 此后，洋务派认识到铁路的重要性，开始了自主修建铁路的努力。不过由于缺少资金和技术，基本上只能依靠向列强借债来筹资。到1911年清政府垮台，中国总共建成铁路9100公里，其中清政府向国外借款自办的占45%，外国直接投资和管理的占44%，自主筹款和商办的仅占11%。

1912年，作为与袁世凯交换条件的一部分，孙中山获得全权筹划全国铁路的权力，为民国时期铁路布局构想了第一份蓝图。而1927年后国民政府的铁路体制，也是以实现这份蓝图为目的来安排的。1928年10月23日，国民政府下令设立铁道部，并令交通部“将关于铁道行政一切事宜”移交给铁道部，并特任孙科为部长，负责管理并建设全国国有铁道，规划全国铁道系统，同时监督商办铁道。

到1949年，中国共建铁路2.62万公里，但大部分受外国资本控制——这一比例一度高达80%。由于线路分割、规格不一、设备落后——70%的线路甚至没有闭塞装备，到新中国成立前夕，运营里程仅1.1万公里。

新中国的铁路体制起步于军事体制。1949年1月，中国人民革命军事委员会铁道部成立。当时的任务是接管新解放地区的铁路并抢修全国铁路。

中华人民共和国成立后，原军委铁道部改组为中央人民政府铁道部，统管全国铁路运输生产、基本建设和机车车辆工业。即使如此，后来修建的大部分铁路仍由铁道兵完成。

1953年9月，中央军委将志愿军在朝鲜的6个铁道工程师，正式划归军委系统，与铁道兵团已有的4个师、1个独立团，统一编为中国人民解放军铁道兵。从此，铁道兵正式作为一个兵种列入中国人民解放军序列。直到1983年底，铁道兵集体转业并入铁道部，下属各铁道师才分别转编成铁道部各工程局。

脱胎于军事体制的中国铁路系统，不可避免地带有“自成一体”的性质。然而，也正是由于这种体制，使得铁道部具有强大的组织协调能力，正好与铁路这种对各部分协调运行要求极高的复杂巨系统工程相适应。正是在这种体制下，中国做出了高速铁路赶超世界先进水平的成绩。@观察者网

反观铁路私有制的代表美国，负责客运的Amtrak是国有垄断的，几家从事货运的巨型私营公司早已气息奄奄，却由于政府难以对其进行协调，美国的高铁计划40年来只能停留在纸面上。在如今金融危机情况下，急需复制“罗斯福主义”重振经济的奥巴马政府，尽管提出了“高铁都市圈”计划，却由于被三个地方当局否决，导致全国计划都无法实行。