寒竹：公权力萎缩危及社会安全

本文发表于《社会观察》杂志2011年第9期，发表时略有改动，本文为未删节版。

新华社记者近期追踪安徽部分蔬菜从田间到餐桌的全过程后发现，三个农药残留检测环节竟然一路绿灯。对于蔬菜农药残留检测的缺位，有关部门的回应是既“管不住”又“管不全”。

其实，这不过是中国食品安全问题的冰山一角。近年来，地沟油、瘦肉精的泛滥已重创了民众对餐桌安全的信心。如果再扩大视野，危害民众的社会安全问题又岂限于食品行业？

7月23日，温州发生动车追尾事故，伤亡惨重，举国震惊；7月22日，京珠高速公路上，一辆客车因携载的易燃化学物品起火，致41人丧生，6人受伤。7月4日，湖北省一辆客车违规停车，被后面的大货车追尾，致23人丧生，29人受伤。据国家安监总局统计，2010年全国发生各类事故36万余起，导致近8万人丧生。这些以生命为代价的安全事故，绝大多数都是由于违反安全法规造成的。

在事后总结教训时，政府部门往往将事故归之于经济的高速发展和民众安全意识的薄弱。这种大而化之的总结忽略了最实际的问题，即公权力在社会安全领域的严重缺位。就发达社会的经验看，民众的安全意识并不是自发形成的，而是在强制性的法制下逐渐养成并保持的。在香港，乘客乘坐出租车，无论坐前座还是后座都会系安全带。因为香港法制严厉，这当然也包括交通法规。根据香港的交通法规，乘客搭乘出租车不系安全带，最高可被判罚款五千港元及入狱三个月。现代社会越来越复杂，城市人口密度越来越大，各种安全隐患时有发生，一般民众仅凭生活常识很难避免意外伤害。为了保障社会和民众的安全，就必须由政府根据专业人员的意见制定相关法规，通过公权力强制规范机构和个人的行为，加强社会安全意识。

当今中国社会安全事故频发，公权力缺位负有不可推卸的责任，以至于相关领域法规滞后、执法不利。

中国经济和社会迅猛发展，但治理社会的法律法规相对滞后。在社会安全领域，如对城市、交通、建筑、物业、食品等的管理，中国现有的法规过于笼统和粗疏，难以为政府和民众提供必要的保障。中国每年发生15万起火灾，而消防法规远远不能满足现实需要。政府对新建筑有相对严格的消防标准，但历年来的老旧建筑普遍存在消防隐患，而消防法规又无法对其进行切实可行的规范，导致了大量的火灾隐患。

此外由于执法不力，许多法规形同虚设，导致劣币逐良币，诱发违法行为。相比较而言，中国的交通法规经过近年来的修订，已较为细致全面。但这些法规在现实中，往往遭遇落实不力。在许多地区，众多的违章驾驶者在道路上横行，如果有驾驶者严格守法，就会动弹不得。久而久之，各地区逐渐形成了各具特色的违章驾车文化，甚至取代了正规的交通管理。结果显而易见，中国的道路是世界上最危险的，每隔1分钟就有一人因交通事故而致残，每隔5分钟就有一人丧生。

遗憾的是，政界和学界尚未注意到社会安全领域公权力的缺失，以及其危害。近年来，中国舆论中流行“强国家—弱社会”的话语，认为中国政府的公权力太大，对社会生活的渗透和控制太多，而发达国家的优点就是小政府权力有限。在此语境下，一些官员和学者甚至将中国当前的问题，统统归咎为公权力过于强大。这种对局势的误判，导致政府公权力在社会安全领域急剧退缩，各种灾难和事故层出不穷。

但事实上，与一般的主观想象相反。相比于欧美等发达国家，今天中国的政府公权力在经济领域的确还很强大，但在社会管理领域却十分弱小。安徽农产品检测部门的“管不住”、“管不全”，道出了这种公权力缺位的尴尬。其实不仅在食品安全领域如此，其他社会安全领域也有同样的问题。以公权力的重要工具警察设置为例，中国的警力在数量上和质量上远远低于美国，也低于其他西方国家。13亿人口的中国配备了170万警察，而3亿人口的美国配备了94万警察，后者的警民比例是前者的一倍多，更遑论经费和装备上的差距。在中国边远地区，警力和司法系统的薄弱令人难以想象。在云南省昭通市彝良县荞山乡，1995年以后发生了十多起凶杀、纵火、炸毁民宅的刑事案件，民间斗殴案件更是不可计数。当地警方在十几年间一直无力破案，凶手有恃无恐地不断犯案。追问原因，是因为4万多居民的荞山乡只有5名警察，根本不足以维持当地治安。结果导致公权力在当地形同虚设，社会几乎处于无政府的状态。

既然“强国家—弱社会”的描述不符合事实，又为何一直为人津津乐道呢？这恐怕主要由于对现代中国的历史和现状缺乏清晰认知。众所周知，从上世纪50年代到80年代，中国政府主要通过党政企三位一体的单位制管理社会，公权力在这一时期曾急剧膨胀，严重压抑个人自由。就历史而言，这一阶段的公权力扩张和膨胀，主要是对晚清以来政治和社会溃败的反弹和矫枉过正。70年代末以后，随着市场化改革的开始，公权力扩张的趋势迅速结束了。

中国的改革实际上是一场静悄悄的革命，在政治、经济、文化上都发生了巨大变化。从基本政治结构看，国家的统治系统和社会管理方式发生了根本改变。随着经济改革的深入，党政企三位一体的单位制逐渐解体，市场经济的发展使个人自由不断拓展。经过三十年的改革，执政党通过控制党的组织系统，进而控制社会生活的基础已不复存在。就此而言，改革同时也是公权力迅速退缩的过程，并在社会生活中留下大量的管理真空，社会安全事故的恶性增长就生自这些真空中。

中国今天亟需强化社会管理领域的公权力。一方面，法律和法规必须追上社会的发展，使社会管理有法可依、有法可循。另一方面，必须以公权力树立法律的权威，以达到有法必依，有章必循。历史和现实都证明，市场经济虽然能有效配置社会资源，大力推动经济发展，但其本身并不能提供社会管理，更不能解决社会安全问题。要解决社会安全问题还必须依靠公权力，而这恰恰是后者无可推卸的责任。