陈柏峰：征地拆迁与农村治理

（原文刊登在《上海国资》2011年第五期，有删节，此为全文）

陈柏峰：湖北咸宁人，中南财经政法大学副教授，华中科技大学乡村治理研究中心研究人员。

上海国资：这几年由征地拆迁引起的纠纷比较多，而且有不少都出现了自焚。从三农研究的角度看，主要的纠纷集中在什么地方？

陈柏峰：征地拆迁纠纷有两个主要原因，也可以说，有两种不同的拆迁纠纷。一种是政府对失地农民补偿不够。近二十年来，由于城市化过程中大量征收农地，全国现在累计已有近五千万失地农民，已成为很庞大的社会群体。有的失地时得到的补偿比较低，不足以维持长远生计，失地后生活水平下降。实践中，基层政府为了减少政府财政支出，甚至为了基层官员个人的腐败利益，而侵害农民权益。基层政府官员可能与开发商勾结，故意压低征地补偿价格；也可能收买村干部，伤害乡亲们的利益；甚至不惜动用黑社会，威胁、打击失地农民。这些都是产生纠纷的具体原因。 另一种征地拆迁纠纷是由于失地农民不满足于法定补偿。不可否认，一些失地农民（尤其是城中村和城郊村农民）得到了很高的补偿。随着经济发展，政府征收土地的补偿价一直在上扬，很多失地农民得到了实在的好处，他们的经济水平不仅远高于缺乏征地机会的一般农民，而且成为城市中产阶级羡慕的对象。我们学校边上的村子，很多失地农民开的都是豪华小轿车，这些车不是一般大学教师买得起的。一些失地农民家庭因土地征收、房屋拆迁获得的补偿，可能足够一个普通中产阶级家庭辛辛苦苦工作至少十年。在这些地方，征地拆迁不是这部分失地农民变穷的原因，而是他们变富的原因。正因此，征地和拆迁也是城郊村和城中村农民期盼已久的事情。而为了得到更多的补偿，他们常常会成为钉子户，要挟政府给更多的补偿，这也会产生征地纠纷。

上海国资：不少人认为，拆迁引发如此之多的问题，主要的原因在于土地产权仍然不够明晰。土地私有化了是不是就可以避免类似的问题？

陈柏峰：这种说法站不住脚，拆迁矛盾与土地私有还是公有，其实关系不大。如果是刚才说的第一种情况，政府强硬不讲理，征地拆迁不按法定标准支付补偿，私有也没有用。城市房屋一般是私有的，政府如果要强拆，私有本身是阻挡不住的。农村土地是集体的，但土地集体所有制在市场经济条件下，本质上是私有的。它对集体外的成员其实是私有的、排他的。城中村、城郊村的集体其实与一个公司没有什么差别。

当然，有人担心土地所有制对征地的影响，也有其原因，他们可能是担心村干部侵吞集体的土地补偿款，或者村干部被征地方收买，过去在珠三角这个问题比较严重。这可以通过财务管理制度和村级民主制度的完善来解决。广州市现在实行严格的村财镇管制度，效果就比较好。他们规定征地补偿款由镇里保管，除了部分直接发放给村民外，留用部分只能用于福利开支，且需要通过严格审批。很多村子都是用这笔款给村民买养老保险。这样，村干部很难再有机会侵吞征地补偿款。而且，现在征地标准都是公开的，征地也需要多数比例的村民同意，村干部被收买的空间其实有限。

退一步说，即使土地私有化有助于解决拆迁纠纷问题，也很难说应该土地私有化。有机会被征用土地的农民虽多，但也不会超过全部农民的5%。95%的农民是大田农民，他们以种植粮食维持生活，他们有怎样的诉求，他们的诉求才是我们采取何种土地制度的真正基础。他们需要的是生产方便，水利供给充足，抗旱措施有力，而这都是土地私有化所不能提供的。真正的双层经营体制，对他们来说是最能保障利益的。但他们是“沉默的大多数”，他们没有反抗拆迁，也没有自焚，没有媒体关注他们，他们的想法和诉求都被忽略不计了。

出现类似情况的时候，社会舆论往往会单方面指责基层政府和干部，认为他们不讲理。从你的研究看，是不是这样，问题都出在政府身上吗，“钉子户”是不是本身也存在问题？

在过去的二十多年，在征地拆迁中，政府确实存在一些问题。刚才也说了，有两种类型的拆迁纠纷，第一种类型主要就是政府方面的问题。征地拆迁补偿确实存在农地征用价格“不公道”的问题，价格不公道的问题有两大因素。一是征地补偿标准有刚性，缺乏因地制宜、与时俱进的弹性。国家征地补偿的具体标准一般都是每个省确定的，确定时可能较为合理，但是过两年物价上涨后就不公平了。不过，各地也一直在着力于解决这个问题，补偿标准几乎每两三年调整一次。二是开发商、地方政府官员、黑社会勾结，强征农地，又不保障失地农民的生活。这种情况是存在的，而且不少见。

但是，要说征地纠纷都是政府的原因，那也不符合实际。也有农民方面的原因。刚才说的第二种纠纷，主要就是农民的原因。其实，其实大多数情形下，被征地不是农民变穷的原因，而是郊区农民变富的原因。

城郊农民们普遍盼望耕地尽早被“征用”，并为此早作准备，加盖违章房屋。城郊农民已经在城市化进程过程中得到了过多的好处，他们还在不断地思考如何维护去权利，他们的诉求被过分扩大，而且媒体在这方面也推波助澜。这样一来，他们就越是觉得应该且可以得到更多。这样，即使政府按照法定标准支付拆迁补偿，很多农民也不答应，由此酿成纠纷。钉子户经过媒体放大后，甚至成为剧烈矛盾焦点。

上海国资：在媒体的报道中，似乎抵制征地拆迁的钉子户都是被迫的、有理的，你认为真实的情况如何？

陈柏峰：我感觉，真正在征地补偿中吃亏的，主要可能还是水库移民、高速公路征地中失地农民。他们远离城市，缺乏一个较高土地价格的比照，有时几千元一亩就被打发了，他们当然也有因此维权的，却很少也很难成为媒体关注的对象。

而那些媒体中的拆迁钉子户，很多未必就是诉求合理的，甚至可以说，出现在媒体中的钉子户，诉求不合理的可能不在少数。前两年上海最牛钉子户，盘踞闹市七年的北京最牛钉子户，他们的诉求很大程度上并不合理。就是最近的宜黄事件，我感觉钟家的诉求也不一定合理。政府对钟家提出了两种安置方案：一是货币补偿，补偿钟家41.5万元，装修及安置补偿费另算；二是房屋产权调换，在与钟家相隔60米的地段进行房屋置换，同时为钟家在凤岗镇农科所批三户宅基地，总面积为360平方米，并将钟家13人全部纳入低保。但钟家没有接受，并提出了三种方案：一是在自家原址自拆自建；二是在规划的商业街中置换四块总计480平方米的商业用地，准许他们自建店面房并办好相关手续，房屋价值及装修费用等按市场价格另行补偿；三是补偿300万元作为安置费。媒体大多炒作政府货币补偿如何不合理，这个货币补偿方案是有些偏低，但这个价钱是按照几年前的标准计算的，因为钟家的拆迁拖了三四年。货币补偿标准由省级政府制定，具有一定滞后性，往往不能体现房屋拆迁时真实的市场房价水平。但是，媒体对较为合理的安置房方案却视而不见。钟家要求比照旁边的加油站，补偿同样面积的商业用地自建房屋，这种要求当然不合法、不合理。

上海国资：以前农民遇到征地拆迁问题的时候似乎比较多的选择是上访，而现在经常出现自焚的情况，自焚似乎有增加的趋势。原因何在？

陈柏峰征地拆迁引起的上访，最近十几年来一直比较多，现在也很多，可能有微弱的减少，主要原因可能还是国家这几年对上访问题展开了一些专门治理，有很多政策和工作方法出台，比如说县委书记大接访，这还是解决了很多问题。但总的来说，效果不那么明显，上访仍然比较多。自焚的情况也在增多，但是不能说比例有所增长，放在所有的征地拆迁纠纷中，自焚还是极少数，但是从新闻热点的角度来看，确实增加了很多。

我觉得原因不在于说地方政府越来越糟糕，在征地拆迁中违法行为，甚至是暴虐行为越来越多。要说问题，十多年前可能更多，那时征地拆迁的法律规范也没有今天这么完善，传媒也没有今天这么发达，地方政府干了坏事不容易被曝光出来，因此他们因缺乏监督而胡作非为的可能性更大。今天传媒，尤其是网络越来越发达，使用的人越来越多，其监督作用是巨大的。当然也带来一些问题。一些新闻媒体缺乏社会责任感，可能将征地拆迁问题引向歧途，他们不是出来弥合政府与拆迁户的矛盾，而是片面宣传钉子户的正义性，丧失公正的立场，希望矛盾越激烈越好，矛盾越激烈，新闻就越能吸引眼球，媒体就越能获得影响力和经济利益。媒体给人的印象是，只要是钉子户、上访户一定是有理的、冤屈的，如果是自焚，那就百分之一万的冤屈了。这实际上是很糟糕的，很多时候鼓励了钉子户，甚至诱导他们去自焚。一些自焚事件中，媒体记者在一线拍摄到自焚的现场照片和视频，这也太巧合了吧？是不是记者参与策划，只等农民自焚后，他就出吸引眼球的新闻呢？

上海国资：现在农民上访的情况也比较多，而媒体上关于此类案件的报道中，上访户似乎都是有理的。真实的情况如何？

陈柏峰：媒体对上访的报道与对钉子户的报道是一样的，似乎只要上访就是有理的，就是在维权，认为上访的症结是基层政府侵害了公民权利。但现实中的上访千奇百怪，远远不只是维权这么简单。一些上访根本就没有道理。我见过的一个最极端的例子是，某领导人在视察时，临时改变计划，随意走进了一个农户家里，并与该农户合影，从此以后该农户拿着这张合影到处上访赤裸裸地要求好处，并威胁说县乡政府如果拒绝，他就要去北京上访。此后只要一到重要时刻，县乡政府都必须给他准备一份“礼物”。类似的案件到处都有，我一个师弟去年在湖北一个镇里调研时，有一个上访户总是无理上访，政府都怕了，有一次给了他好处之后，他与政府签订协议，答应“永远不再上访”。但不到两个月，全国道德模范评比活动开展期间，他又到镇政府要求被上报为道德模范。与我师弟谈及此事时，这个上访户直言不讳地说：“（评道德模范）目的是要搞点钱用，没有其他意思。”他还说：“只要给票子，我就喊共产党万岁。”

所以说上访都是维权，都有道理，肯定是不对的。当然，也不是说，上访大多数都是我上面说的这种无理上访。其实我觉得最多的既不是维权上访，也不是无理上访，而是讨价还价。因为我们国家的法律和政策，有很多不明确的地方，因此有讨价还价的空间。比如说，

你做了二十年民办教师的农民，临近退休时拿了两万元补偿后被辞退。当你看到转为公办教师的同事一年就有近两万的退休费，你当然会觉得不公，因此而上访。你甚至会串联全县的辞退民办教师联合起来上访，以增加声势、增强谈判能力。这可以理解，也可能改变县里辞退民办教师的补偿政策。同样，在征地补偿中，城郊农民想通过上访获得更高的补偿，这也很好理解。在企业改制中，地方政府的补偿政策往往对下岗工人非常不利，他们试图通过上访来争取对己有利的政策，更是无可厚非。这些上访，你说是无理上访，肯定不是；你说是维权，根本就没有法律依据。这种上访的合法性很模糊，他们是讨价还价，在当前中国社会，这种讨价还价有很大的合理性，完全可能因此而改变政策和法律。但是这种上访又不是每次都能顶用，甚至只是矛盾积累到一定程度才会有作用。

上海国资：可以说，拆迁是任何一个处于高速的工业化、城市化过程中的国家都会遇到的情况。国外在应对拆迁补偿方面有哪些值得中国借鉴的经验？

陈柏峰：我感觉西方的土地开发权制度特别值得中国思考，倒不是制度借鉴，借鉴可能给有很多障碍，但是期法理却又可借鉴之处。比如，英国和美国都将土地开发权当作一种独立权利，从土地所有权中分离出来独立存在。英国的土地开发权归国家所有，土地的开发利用由政府掌握，需要服从城市规划，开发收益主要归国家所有。任何人如想变更土地的原使用类别，必须先向政府购买开发权。而美国的土地开发权属于土地所有权人所有，充分依赖市场手段进行调整，土地所有权人可以就开发权进行自由交易，其收益也归私人所有。但是美国规定，土地开发权在所有的土地上都是平等的。有的区有开发权却不能开发，它只能将开发权出卖给能够开发的规划区；而可以开发的规划区却又因开发权配额有限而不能随意开发，必须向非规划区购买开发权配额。这样一来，实际上将土地非农利用的级差收益均匀的分摊到了每一块土地上。无论是英国还是美国模式都是公正的，能够保证土地开发权益归全体人民享有。

而在中国，由于目前的征地补偿制度在现实中遇到了一些问题，很多学者因此主张土地私有化，将土地开发权“还给农民”，按照征收后的土地价值来补偿农民。这实际会导致非常不公平的结果出现，使得靠近城市的极少数农民享受了所有的土地开发权益，而这种权益是全国人民努力的结果，本该由全国人民来享受的。其实质是剥夺大田农民的土地开发权，让少数城郊村、城中村失地农民独享土地开发权益，多数没有征地机会的大田农民无法分享土地开发权益。我觉得外国制度给我们在法理上有很大的启发。当然，它们操作起来有很多技术环节，是否适合中国还不好说。

上海国资：今年初，国家修订了原来的拆迁条例，以立法的形势禁止强制拆迁，而且明文禁止公安人员参与拆迁。这样是否有利于问题的缓解？

陈柏峰：我一直反对将行政强拆改为司法强拆，因为这可能将司法拖入深渊。目前行政强拆的名声已经毁了，恐怕将来司法强拆的名声也会毁掉。到那一步，再怎么办？前面我已经说了，拆迁矛盾激烈，未必都是政府的问题，甚至可以说，常常并不是政府的问题。比如，宜黄事件，我经过深入研究，觉得政府并不存在很大问题。今日现状之造成，有很复杂的原因，有政府合法性的降低，也有媒体推波助澜的原因。背后很可能还有政治领域的斗争原因。

新拆迁条例实施之后，法院作为司法机关对政府的拆迁申请进行审查，并成为强制拆迁的主体。但由作为中立的司法机关的法院来强制执行，看似作为更符合法治精神，但在具体实施过程中，如果被拆迁人的工作没有做通，对抗情绪激烈，还是会引发社会矛盾，甚至引发许多的过激行为，就像以前的行政拆迁一样。因为拆迁涉及方方面面的利益，完全由法院来强制执行，其实在现实中也不可能完成，很多时候还是得有公安、城管协助。

关于拆迁到底应该如何补偿，政府和社会其实一直没有把基本道理讲清楚。比如说，为什么不能按照土地的市场价去补偿？刚才我们说英美制度的时候，其实就涉及了。我们城区土地的市场价，实际上聚集了广大其它地区的开发权，不是城区地主私有产权的延伸物。而目前国家的补偿标准，其计算方法的理论基础是什么？很多拆迁办的政府工作人员根本就不知道。不知道这个道理，政府官员面对农民发问说：“我的土地，凭什么你给这点钱，拿去后却卖那么多钱？”他就无法回答。而目前我国《土地管理法》规定的补偿标准，实际上是根据马克思主义政治经济学原理中的“影子价格”算出来的，土地补偿的钱存到银行去，其利息就相当于改变用途前的农地收入。

当然，在巨变的社会中，这种补偿方案也有不合理之处，因此在实践中实际上早被突破。但是，那种让个别城郊农民拿走所有的土地开发权益的舆论，是非常糟糕的，缺乏理论基础。它在实践中可能鼓励失地农民作不合法的抗争。因此，将征地补偿的基本道理和法理讲清楚就很重要。