李昌平：水利的主体只能是政府和农民共同体

2011年可以称为水利年。一是因为为水利建设专门发了“一号文件”；二是因为八个常委同时出席年中的水利建设会议；三是因为中央作出了自2011年之后的10年投入4万亿建设水利的决议。

水利的重要性笔者不必要谈了。太重要了，国人都认识了。

既然太重要了，10年花4万亿自然不为过了。

4万亿不及过去两三年投入？

10年投入4万亿搞水利建设，相对过去60年，确确实实是钱很多了，甚至超过了前60年中央财政对水利建设的总投入。但是，相对于建国以来农民对水利的投入，实在是太少了。上个世纪90年代以前，全国每年至少有2亿－3亿农村劳动力在秋冬季节投入到水利建设之中，如果每个劳动力每年投入水利建设30天，每天按照现价100元计算，每年水利投劳计价应该在6000亿－9000亿元。4万亿元只相当于90年代以前6年左右的农民投劳；过去的水利是民建民管，现在的水利建设是国家建设、政府管理或社会管理，管理成本畸高，也会在4万亿中列支；过去搞水利，占地是无偿的，现在土地承包“长久不变”了，水利占地成本也会在4万亿中列支。如果再剔除4万亿资金在下拨和使用过程中的腐败损失，估计4万亿投资水利所做的工程量可能不及于过去2－3年农民投劳所做的工程量了。

此外，我国现在的水利建设和过去相比，不仅仅是大江大河治理和农田水利建设，还多出了水污染治理，人畜引水安全保障建设，生态恢复等。

这样看来，4万亿不是多了，实在是杯水车薪了！

4万亿搞水利，福兮？祸兮？

中央财政投资越多，农民负担越重，人民福利越差。这是改革年代常常出现的怪现象。

水利建设10年投入4万亿，会不会也出现中央政府投资越多，水利建设、管理和水利服务部门自利性能力越强、农业抗旱排涝越贵、农民受水利之利越难的局面呢？这是完全可能的。90年代以来，我国水利改革的方向就是社会化、市场化的，水利部门自肥能力越来越强了，官商勾结、官匪勾结垄断水利之利的现象日趋普遍，原有的农田水利公共品体制和管理体系瓦解了，不少地方的农民由受水利之利转变成了受水利之害了。经过十几年的实践检验，90年代以来的水利改革的社会化、市场化方向是完全错误的。水利改革市场化、社会化、产业化的结果可能比教育社会化、市场化、产业化改革的后果更可怕，教育的社会化、市场化、产业化改革，大不了不读书，只是自己受罪，而水利的社会化、市场化、产业化改革，可能导致农业走向两个极端：一是走向更加的自给自足，另一是走向公司替代农民主体地位的“资本主导的公司化农业”。这两个走向都会危及粮食安全。

水利是公共品，且是比教育更特殊的公共品，是不能市场化、社会化和产业化的。特别是在全球水危机日益严峻的大背景下，我国的水利事业决不可以走向市场化、社会化和产业化的路子。2011年的“一号文件”虽然强调了水利的公益性、战略性、基础性，并没有坚决纠正90年代以来水利体制改革的错误方向，还进一步强调了水利建设和管理的社会化和市场化。这是令人担心的，必须引起足够的重视。

水利的主体只能是政府和农民共同体

水利是特殊的公共品。

大江大河、大水库、大排灌系统的建设和管理的主体只能是中央政府和地方政府。小水利设施的建设和管理主体只能是农民共同体。试想，把都江堰水利系统给卖给社会资本，让都江堰地区的水利服务市场化会是什么后果？同样的道理，小水利系统也不能私有化和市场化，否则，农民是会受水利之害的。过去我们的政府差钱也没有搞水利私有化、社会化、市场化，现在政府不差钱了，为什么总想要把水利推向私有化、社会化和市场化呢？

我国现在大江大河大水库的治理主要是靠中央政府投资，这是对的。农民共同体的小水利体系却在瓦解和“改制”之中，这是错误的。中央必须果断地对小水利的去农民共同体化改革叫停，必须恢复小水利的农民共同体的主体性。要用（农民共同体）民建民管、政府补助和协管的体制搞小水利。没有农民共同体为主体的小水利建设和管理体制，政府对水利投入再多的钱，都很难让城乡居民享受水利之利，或反受其害。  有人会问，为什么？

道理非常简单，水利服务靠政府供给低效、且成本高；靠市场供给容易形成垄断、且用户之间“搭便车”的矛盾没法调和；只有靠农民（用户）共同体供给、政府补助才是相对有效的体制。这个道理可以通过越南和日本的实践加以印证。

越南在16年前在废除土地集体所有制之后，村民村社共同体（集体）迅速瓦解，原有的集体水利系统也随之瓦解，小水利服务走上了社会化、市场化道路，其结果是水利服务成为小农家庭农业发展之痛。越南农民人均收入只有中国农民的一半，与其农民共同体（集体）水利体系瓦解高度相关。2006年前后，越南农村水利服务不得不由政府统一供给，几年下来，政府不堪重负，农民怨声载道。

日本和我国台湾的农村水利，一直是沿用农民共同体（水利会）建设和管理、政府补助协管的体制，比越南成功。我国的水利改革不必重复越南的错误了，原有的大水利国家建管，小水利农民共同体建管、政府补助协管的体制比较接近日本和我国台湾，是非常成功的体制，需要恢复和完善。

巩固土地集体所有制是搞好水利的关键

2011年“一号文件”强调：突出加强农田水利等薄弱环节建设。现而今，到处都是“百年一遇”的旱灾和涝灾、甚至旱涝急转的灾害。根本原因不是老天爷真的有多暴戾，而是很多地方原有的农民共同体（集体）的农田水利系统损毁和瓦解了，几乎无法运行了。“一号文件”强调“加强农田水利薄弱环节建设”是非常正确的。

曾几何时，我国村社集体建设的农田水利是全世界最好的，现在成了“薄弱环节”。农民共同体（村社集体）原有的农田水利系统毁损和瓦解的根本原因是“改革”否定或虚置了农村土地农民集体所有制。

我有一个在大学教书的朋友，一家人在城市生活十多年了，家里有12亩地，每亩以300元/年转包给村里的无地农民，另外每亩还享受国家农业补贴80元/年。他一家人不是农民有土地，还享受国家的农业补贴，无须承担任何义务；村里有很多人是农民却无土地，种地得不到国家补贴，还要向非村民、非农民（非集体成员）交地租。

村民村社共同体（集体）是土地的所有者，既无权调整土地搞水利建设，也无权收取地租维持水利设施运行。这是农村普遍的现实。农民村社共同体（集体）没有了土地所有者的收租权，农民共同体（集体）原有的水利体系失去 经济基础自然瓦解；村民共同体（集体）没有了土地所有者的土地调整权，农田水利的建设和改造就很难突破“土地不能移动”“长久不变”的瓶颈制约了。现在很多村庄内部的水利系统损毁了，即使国家出钱恢复，因土地调整、补偿等难题无法克服而无所作为。

我江西的一个朋友感慨：为了全村村民能够通电话，他通过私人关系请移动公司在村里免费架设一个铁塔，3年也没有架设起来，就因为占地补偿搞不定。至于开新河、建新渠——农田水利升级就想都不敢想了。

要“突出加强农田水利等薄弱环节建设”，巩固和完善土地集体所有制是关键，而“一号文件”却避而不谈农村土地制度改革和完善，这显然是个失误和遗憾。

值得特别指出的是，90年代以来对农村土地集体所有制的改革，在我前面提到的大学老师这类人的主导下，不是进一步巩固和完善土地集体所有制，而是逐步虚置和瓦解土地集体所有制——建立事实上的农村土地家庭所有制——土地物权化、私有化，而这一改革方向恰恰是与“一号文件”强调的“突出加强农田水利等薄弱环节建设”是背道而驰的。我国90年代以来的土地制度改革，对我国的农田水利建设是有害的，对从事农业的农民和我国农业发展是有害的，对农产品供给安全是有害的。

我国需要很多已经市民化了的精英，在暂时保留集体成员份额土地所有权的前提下，把农地承包权还给真正的农民（种地的农民）——耕者有其田，而不是主导农地承包权朝“长久不变”的方向改革——非农民长期占有农民的承包权地租和农业补贴、且不承担农田水利义务。

土地制度如果不“改邪归正”，农田水利和农业发展的倒退趋势是不可逆转的。笔者6年前曾经预言：如果农地制度改革朝着“变相私有化”方向发展，2018年必然会爆发一场疾风暴雨式的“土地革命”，2018年的“土地革命”必定是因为水利危机导致了粮食危机、社会危机、经济危机而起。

（作者系河北大学中国乡村建设研究中心研究员）