贾康：以房产税优化收入分配格局

房地产税的改革方向应当肯定，它对于中国税制中直接税比重过低、地方税体系不成型、国民经济中房地产调控需要体现治本水准、收入分配需有效抑制差距扩大四个突出问题，将产生不可忽视的正面效应。

首先，直接税比重需要提高，绕不开不动产税问题。现在已有这样的共识——中国的税制结构里面，直接税的比重偏低，但消费品里以间接税形式所含的税负比重很高。有人认为这是导致中国社会成员税负过重的原因。因为低收入阶层的恩格尔系数较高，他们收入中有80%甚至更高的比重要用于基本消费品的支出，而不得不承受里面所含的间接税负担。由于间接税带有累退性质，所以越是低收入阶层，实际的税收痛苦程度越高。

此外，直接税比重过低，与市场经济的国际经验相比，可能还会带来宏观调控的缺陷。以市场经济条件下的“自动稳定器”功能为例。从美国的调控模式来看，最明显的“自动稳定器”就是联邦政府收入盘子中40%以上是个人所得税。因为有超额累进的税率设计，在经济高涨的时候，自动使很多社会成员的税负跳到更高的边际税率上；而在经济萧条的时候，则自动落档，落到比较低的边际税率上。这就成为一个很好的反周期宏观经济运行自动稳定器。然而，中国在这方面基本是无从谈起。我们现在超额累进税率只在工资收入这个很窄的范围里存在这样的设计，对于工资收入以外的其他个人所得则按照比例税率征税，税收的“自动稳定器”的功能非常微弱。

增加中国直接税的比重，法人所得税、个人所得税等方面的空间不大，遗产和赠与税也难有作为，增加直接税的重任必然落在房地产税上。

第二，地方税体系需要财源支柱，也绕不过不动产税问题。中国税制体系中另一个问题是中国地方税体系不成型。1994年改革建立了与市场经济配套的、分税制为基础的分级财税框架，但是改革走到现在，对分税制的抨击不绝于耳。省以下地方各级迟迟未能进入分税制状态，还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制或包干制。现在人们所抨击的地方土地财政、政府职能扭曲等等，实际上都是分成制、包干制带来的。那么，为什么省以下迟迟不能进入分税制状态？简单分析起来，一方面我国财政层级太多，五层级分税制难以形成；另一方面，地方政府没有成型的地方税体系，没有大宗稳定的主体税源支柱。地方政府稍微像样一点的收入就是营业税，除此之外没有具备支撑力的税种。这样以来，地方政府不得不出现很多隐性负债，还必然特别看重土地批租。

所谓“土地财政”逻辑框架其实是别无选择的：因为搞城市化就必须要有扩大建成区的土地批租，有土地批租就必须采取有偿形式。由于没有地方税体系，没有阳光融资制度配套，容易激发地方政府和想拿地的开发商之间以拍卖形式把地价冲高。“土地财政”主要的偏颇在于——地方政府只关注一次性把地价拿足，尽可能解决任期之内政绩需要。如果没有其他的制度制约，就会源源不断涌现出“地王”。但如果有了保有环节的税收，有了其他的融资条件，各个参与者的预期就都改变了。问题的实质仍然是有效制度供给与激励—约束机制不足。

第三，房地产调控更需要税收体制改革配合。从整个国民经济角度看，中国房地产业的情况已引起国民严重不满，已牵动人心与全局。要保证经济又好又快发展，绕不过房地产这个重大而又棘手的问题。而真正要实现房地产业健康发展，税收工具和调节手段不可能不用。不应把所有的调控任务都指望于某一个税种，比如房地产税，但又不能对这样一个明显的经济手段放在一边不加考虑、弃而不用。

第四，房产税优化调节收入分配和财产再分配。我国收入分配差距的扩大，实际上与财产分布状态的差距扩大如影随形而且相互激励。在很大的程度上，人们所讨论的收入差距扩大，最主要的原因之一是来自于不动产财富的实际分布情况。财产性收入特别是不动产收入差距越来越大，与其他收入综合在一起，形成了收入差距扩大状态。这显然需要一定的再分配机制进行优化调节和制约。不动产税这样一个税种，显然应该发挥收入分配以及再分配过程中的优化作用。在“双轨统筹”框架下，房地产税不仅使中国的房地产业发展提高健康度和可持续性，还会在收入分配和财产分配方面施加再分配的优化调节。我们要贯彻“先富共富”的改革思路，不能不讨论建立房地产税制度问题。

总之，房地产税制建设对当代中国一举多得、势在必行。经过多年改革，只有人受益而无人受损的帕累托式改进已经空间不大，必须改革既有利益格局。虽然难度很大，但必须过这个坎，否则改革的一些基本原则会流于形式，成为空话。

作者系财政部财政科学研究所所长