“电荒”背后的博弈困境

围绕中国最近出现的所谓“淡季电荒”以及绵延10年的电力体制改革的诡异轮回，最合适的概括是马基雅维利的名言：目的总是为手段辩护。

2011年5月，几乎所有财经媒体都在聚焦“淡季电荒”，还没有到夏季用电高峰，浙江、江苏、上海、湖南、湖北、广东等地却已不得不采取拉闸限电措施。江浙地区众多企业早在开春之际就被迫“开三停一”；连宝钢集团这样的大型央企预计也将在用电高峰时被限电。专家估计，今年有可能是自2004年大缺电以来电力供应最紧张的一年。

有意思的是，今年电荒的直接原因也许与2004年不同，但深层次原因却与当年几乎如出一辙：即使再多的经济专家将电力体制改革视为一种破除垄断、提高效率的市场经济改革，但其实质是多目标多群体参与的制度博弈，博弈之下无道德更无目标，有的只是手段和结果，而结果正应验了布迪厄的名言：“谁占有法律语言谁就占有相关的资源和利益。”

缺电与窝电

据中国电力企业联合会发布的数据，2010年中国用电总量为4.19亿千瓦时，仅为发电能力的40%，60%的发电产能处于闲置状态。其中一个原因是电煤价格上涨，而上网电价不涨，导致众多发电企业亏损，甚至越发电越亏损，于是它们被迫宁肯少发电或不发电。另一个原因则是发端于2002年的电力体制改革实现了部分的“发电与输电分离”，部分打破了电力上下游一体化的垄断，却由此产生更为畸形的两大电网集团的渠道垄断。

人们常常质疑电力行业的高利润、高待遇，其实，发电行业亏损并非一年两年的事，但供电行业一直富得流油。根据国家统计局公告，2010年前11个月，供电行业实现营业收入2.19万亿元，同比增长20.84%，占整个电力行业的65%，实现利润总额592亿元，同比增长18.28%。

在此情境下，供电行业（国家电网和南方电网）的分区域垄断自然被视为极端“不道德”。媒体不断曝光的电网胡乱花钱买车建别墅内部销售等事件，更印证了其“以压低上网电价为代价，以发电企业亏损、发电产能闲置为代价，以大面积电荒和拉闸限电为代价，富了一个垄断行业”，甚至将其比作导致“菜贱伤农、菜贵伤民”怪圈的“流通环节”。

最近一个可供批判供电行业垄断导致电荒的案例是“蒙西电网喊冤”事件。内蒙古自己兴建了相对独立的“蒙西电网”，用区域内丰富的能源资源发火电和风电，却遭遇区域内无法消化的电力被国家电网拒之门外的窘境。

内蒙古电网的人士将此情形称为“窝电”，并公开呼吁让内蒙的电畅行无阻地并入国家电网甚至南方电网，其理由是“尽管需要国家出面协调，但总比电荒好”。同样的说法，也出现在东北电网和西北电网，因为此两地均是发电能力远高于区域企业和老百姓的用电需求，假如它们的电力资源能畅行到江浙沪而没有所谓“流通环节成本”自然是两头得利了。

但事实上，这也许只是一个美好的愿望，甚至更多的是利益诉求，其真实可行性存在极大的问题。

电改困境

中国的电力体制改革启动要以2002年国务院下发《电力体制改革方案》为标志，确立“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大改革任务。然而2003年后，即遭遇连续4年的大面积电荒，尤以2004年为最，缺口最高时达到3000万千瓦时，与预估的2011年高峰期间电力缺口相当。其主要原因就是没有理顺博弈主体间的利益诉求，以理想化的电力集团间的竞争来取代各省自建小火电。

2007年，新一轮电力体制改革启动，目标是将发电、输电、配电、售电等电力垂直产业链打开，也就是重申了当年“四大任务”中的“输配分离”，但“竞价上网”则由于区域的输电垄断而基本流于形式。很多学者为此改革的步履蹒跚深感忧虑。

事实上，电力体制改革不仅在中国很难施行，即使是美国这样的典型市场经济国家，在电信、石油、天然气等行业都实现了高度私有化竞争，却依旧在电力市场改革中面临种种困难，尤其是2001年加州爆发的电力危机，先是电力短缺，继而是大停电，接着是市场电力现货价格奇高，电费涨价10倍，加州最大的市政电力公司因为支付不起交易电力的费用和许多小电厂的购电费用而破产。那轮危机，甚至直接令许多国家和地区的电力改革产生了停顿和波折。

出现这种现象，主要是和电网的天然高度垄断性直接相关。众所周知，一个区域可以建很多电厂，也可以通过政府补贴让新能源发电与传统能源在价格上竞争，甚至很容易实现电力交易市场，但是没有哪个地区会同时建两个以上电网。由于电不可以储存，也无法让发电厂在能源富余时歇工而等紧张时再开张，所以，电力企业的兴建速度和用电量始终存在一些落差，电网则成了中间的“撮合者”。理论上，撮合范围愈大，参与的发电和用电者越多，这个撮合的效率就越高，交易成本就越低。

也就是说，仅仅从理论上讲，垄断是无效率的，偏偏在非真空的实际生活中，电网是“越垄断越有效”的，假如全中国是在一张电网内，而且实现了特高压输变电技术的普及，也就是输电损耗大大降低，那么它实际上比南北两张电网是更有效的。

同理，“蒙西电网”固然叫冤，但从另一个角度思考，它区域内用电量不足，就不应该修建那么多电力产能，假如能源富余地区都自建一张电网，通过卖电给电力紧张地区并且可以自由调价，其实质就是将“国家电网”的高福利和腐败转移给这些地区而已（难道蒙西电网就不会给职工买车买别墅了？），在电力调拨的效率上肯定还会低于一张大电网。甚至可能出现“加州停电”那样的闹剧，因为现有体制下，只要有电荒，就一定是两大电网的责任，它们还无法推卸，假如各省分割，恐怕难免彼此推卸了。

全球性难题

能源中心与经济中心差异大的问题并非中国独有，只要领土面积足够大的国家和地区，基本都存在，如美国、加拿大、巴西、俄罗斯、印度等，这些地方也都经历过发电和输电行业改革。但大家方法各异，并没有明确的结论，在这一点上，甚至可以说都在“摸着石头过河”，中国甚至不必强调自己的“模式独特”，因为本就没有普遍模式。

美国改革前各州都由一家“厂网合一”的电力公司垄断经营。1992年开始的电力体制改革方向是提高市场化程度，鼓励竞争。具体手段是要求电力公司使用自己的输电线路传输其他电力公司交易的电量。1996年联邦能源管理委员会要求拥有输电设施的公司在以成本定价的基础上，对所有各方提供没有歧视的公平进入条件，并鼓励独立电网运行机构的形成。1999年美国政府要求成立区域输电机构（RTOS），要求电力公司将所有的输电资产全部交给RTOS，并构想在全美成立五个大的RTOS。

不难看出，中国的“五大发电集团 两大输电集团”十分接近美国的思路，但是美国的市场经济程度远比中国彻底，其管理者基本就由市场组织自担，而中国除了有一个行业管理机构外还直接受到“发改委”领导；“美国模式”的特征之一就是电价波动较大，而中国又是电价管制的国度，矛盾和低效在所难免。

与英美的激进电力市场改革相比，法国的模式比较独特，值得思考。法国电力公司占绝对统治地位，并且有良好的业绩，电力价格低，供电稳定，因此法国政府对电力改革一直持消极态度。但是迫于欧盟的压力，法国电力工业逐步进行了一些改革。法国的《新电力法》对公共服务使命及其资金来源有明确的要求，在供电侧确立了市场开放时间表以及在需求侧确定有选择权的用户；设立由不同机构管理的独立于发电公司的输电网管理组织；在财务上将发、输、配电账目分开。政府并没有分拆纵向一体化经营的法国电力公司，而是通过法国电力公司内部业务的适当分离和监管部门的合理监管来实现欧盟对市场竞争性要求。

因此，改革后法国的市场主体依然是高度垄断的法国电力公司，尽管开放了市场允许竞争，但实际上由于法国的核电业务涉及安全问题不对外开放，实际上基本不可能有公司能与法国电力公司竞争，除非分拆它各部门自我竞争。而法国也实现了国内电力的廉价、安全和相对低排放的供应。

更值得注意的是英国的电力体制改革，其受撒切尔夫人时代的激进私有化影响，在1990年实现了电力工业的彻底改组，原中央电力局分成三个部分：发电、输电、配电。用户可以自由选择供电商，厂网彻底分离，甚至提出实现“破碎分割”，即三个部分内部的彻底分割。但是20年来，这个改革被越来越多的学者质疑，已经逐步出现重新整合的趋势。

至于印度等发展中国家，尽管也都经历了电力结构改革，但也普遍遇到了发电成本上升→电价上涨→国家控制电价→投资者得不到预期回报而退出→最终出现电力短缺的情况。

种种迹象表明，电力市场改革在任何一个市场都会遭遇的共同窘境就是：改革的目标都是倡导竞争破除垄断，其理论依据是传统经济理论认为自由竞争会提高效率；但是这些理论结论的前提是完全自由竞争的市场假设；而实际上社会运行要考虑的因素更多，比如安全性、投资者的沉淀成本、能源和环境等外部效应，以及地方政府自身利益。

市场经济不可能只考虑赚钱不考虑亏本的事，都要承受亏本的市场剧烈波动，但当电价和能源价格扭曲，投资者产生退出预期而以“电荒”回应后，躲无可躲，社会容忍度很低。

熊彼特在提出“技术创新”概念后曾经提出一个著名的假设：“谁在技术创新中的作用更大，大企业还是小企业？”事实上，垄断企业并非都如一般设想中拒绝创新抱残守缺的，熊彼特的研究表明，创新的强度和扩散率与“市场势力”之间有正相关关系，在完全竞争条件下，任何企业都没有富裕资金支持创新。同样的结论也被诺贝尔经济学奖得主阿罗的研究所验证。

笔者的这篇短文，并非下结论说电力体制改革的导向不对，甚至倡导回归完全垄断的状态，而是旨在说明，反垄断调结构只是手段，目标是市场更有效安全并且能够创新，而现在市场的结果说明大家都需要冷静和反思，甚至反思静态真空状态下的理论是否就契合实践。目前各国的实证只能表明，拥有一个坚强电网以及多样化的发电技术手段是好的电力体制的基础保障，并没有结论表明分拆电网能走向更优。