农田水利利益主体分析

文 贺雪峰

要找到造成当前农田水利困局的原因，就需要找出当前与农田水利有关的各个利益主体，并分析各方的行为逻辑。

当前中国农村的基本经营体制是“家庭承包、双层经营”的体制。首先，作为相对独立的生产单位，农户是与农田水利关系最为密切的利益主体；在农户之上，第二个利益主体是村社，通常是村民组或村委会；在村社以上的层次则是乡镇，再上去是市县，再上去是省市区，最高层是中央政府。区分出县乡和中央，而略去省市等中间层，由此得到农户、村组、县乡和中央等四个农田水利的利益主体。此外由于水利市场化改革，大中型水利设施也成了相对独立的利益主体。

这是当前主要的五个农田水利利益主体，以下考察相关各方在农田水利建设上的逻辑。

在农田水利上，中央政府是主导，其希望达成的目标有三：建立一个高度保险的水利体系，保障中国的粮食安全；有效防范水利风险，杜绝水库垮坝等严重事态；改善农业生产条件，促进农民增收。在以上目标得到满足时，中央政府也希望通过改革，调动其他利益主体的投入积极性。

县乡政府是承上启下的中间纽带。税费改革以后，县乡政府的利益逐渐与农业生产脱钩。只要避免出现农民上访等群体性事件，或严重的粮食减产，地方政府很少关心农田水利建设。此外，地方政府主要官员任期较短，因此倾向于机会主义，以尽量不出事的心态解决农田水利问题。

村社主要指村民组和村委会，是农村的基层组织。当前的村社一级组织弱化，“一事一议”和“农民用水户协会”等替代性制度又缺乏强制性，遭遇农民搭便车的效应就难以发挥效力。村社的利益与农户经营没有关系，同时其组织虚弱，因此倾向将生产困难的农户推向上级政府，结果妨碍了政府的正常运转。

低成本、有保障和高效益的农田水利，是中国农户极为期盼的目标。税费改革以后，由于县乡无意，村社无力关注农田水利，基本的灌溉单元已经下降到户。分户经营的农户缺乏中间组织，很难与大中型水利设施对接。在这一困境下，农户被迫依靠打井、挖堰等微型水利维持灌溉。微型水利成本高，风险大，同时其泛滥已经威胁到大中型灌区的运转。

在现行政策规定下，大中型水利设施是“以库养库”、“以水养水”、自收自支、独立经营的实体。村社组织弱化以后，大中型水利设施无法在经费、体制上对接农户，因此难以发挥实际效力。水利设施既然失效，农户被迫脱离，依靠微型水利自救。上述恶性循环不断反复，水利设施因此陷入年久失修，人员流失的困境，渐渐损毁。在旱情特别严峻时，上级政府会主动介入，投入特别拨款，启动救灾机制，但这种紧急措施无法从根本上扭转现有困境。

有了以上五大利益主体的行为逻辑分析，我们就可以从不同利益主体的互动中讨论当前农田水利困境的成因。问题的核心是为什么当前大、中、小型水利由互补变成替代乃至破坏，以及为什么大中型水利无法与农户对接。与此同时，水利机制中的相关主体应明确：首先，村社作为一个基本的灌溉单元，具有合理性；其次，大中型水利设施的基本建设要加强。而离开了国家的投入，大中型水利设施的建设根本就没有可能。

（本文节编自《荆门农田水利调查——以湖北省沙洋县为例》，作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心教授）