沈丁立：中国的海洋利益及其实现

文 沈丁立

随着中国国家发展，走向海洋的趋势已经势不可挡。随之而来有两个重大问题：第一，正确厘定我国的海洋利益；第二，妥善平衡国际社会的海洋利益。这两者之间既包含合作又有矛盾。

我国的海洋利益，包括政治与安全、经济与发展的利益。在政治上，要保障我国的领海以及专属经济水域不被侵犯，并确保我国进出国际水域畅通无阻。对其他国家而言，同样有保护其领海以及专属经济水域不受侵犯、确保其自由进出国际水域的问题。只有看到这两方面，世界各国的海洋利益才能同时得到全面保护，任何单一沿海国家在追求其合法海洋利益的时候，其他利益相关方的合法海洋利益不应受到损害。

各国首先需要解决海洋疆界如何划分。东亚地区在这方面存在诸多争议。在中日、中国与朝鲜半岛、韩日之间都存在各自海上疆域重叠以及因此引起的利益纠纷。在东海方向，我国与日本目前在钓鱼岛归属和东海大陆架地区的海上划界上，存在严重分歧。在南海归属上，中国与部分东盟成员也存在海上领土与权益争议。当前还有外力卷入的趋势，形势趋于复杂。

海上主权的问题，目前只同沿海国家有关。海上主权作为国家主权的一部分，具有陆上国家主权的同样特征。它能否有效实现，在排除使用武力的情况下，一般需要满足以下三个特征：第一，主权声索方提出诉求；第二，不存在由他方主权声索所产生的争议；第三，主权声索方对所声索地区进行了长期、连续并且有效的开发与管理。如果不同时具备这三项条件，那么任何一方对海上主权提出的诉求，其在国际法上的地位就不完整，甚至会引起国际争端。

当代海上疆界的诉求范围，主要依据《联合国宪章》以及《联合国海洋法公约》，尤其是后者，它是各声索方提出并厘定各自海洋利益的根本大法。各沿海国可根据国情制定国家海洋法规，但不得与其已加入了的相关国际法发生重大冲突。各相关国家在根据《联合国海洋公约》而确定相邻海域的利益划分时，要依据大陆架原则与利益均分原则进行协议，不然可寻求国际法庭仲裁。

《联合国海洋法公约》要求沿海国确定其海洋基线，并从基线向海洋方向获得不超过12海里的范围作为领海。从基线向海洋方向量起，包括领海在内，沿海国可获得不超过200海里的专属经济区。根据《公约》，任何外国的船机无须申请就有权无害通过领海，但《公约》对无害通过领海做了严格规定。根据《公约》，外方在沿海国专属经济区与在公海一样，有航行与飞越等自由，前提是只用于和平目的。对外国军用舰机在沿海国专属经济区航行与飞越，《公约》对其性质是否“和平”，未予明确表示。

此外，沿海国可单方面立法，对其海洋利益做出高于或低于《联合国海洋法公约》的规定。对其超出《公约》规定的限制，他国是否愿意遵守，则构成相关国家间的关系问题，不一定能为《公约》所厘定。譬如，我国于1992年颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》，其中第六条规定：“外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准。”这在形式上超出了《联合国海洋法公约》的要求。他国是否愿意遵守，取决于它们与我国政府的约定。但《中华人民共和国领海及毗连区法》未提出对我国毗连区（海洋基线24海里内）外的专属经济区的法律限制。

沿海国基于历史的原因，其海洋诉求可能超出《联合国海洋法公约》所能提供的利益。这不表明沿海国一定不能实现其诉求。但在这种情况下，《公约》不是其赢取诉求的法理基础。关键还在于上述三点：第一，主权声索方是否提出了诉求；第二，是否不存在他方的主权声索；第三，声索方对所声索地区是否进行了长期、连续并且有效的开发与管理。

以上这些，构成了解决海洋权益的主体国际法基础，适用于包括我国在内的所有国家。

《联合国海洋法公约》只给予我国至多200海里的专属经济区权利。在我国领海以外的188海里专属经济区范围，在国际社会尚未明确他国军用舰机在沿海国专属经济区航行是否违反“和平目的”的定义之前，《公约》既不明确给予我国无条件排斥他国军用舰机航行与飞越的权利，也不明确给予他国军舰军机无条件航行或飞越的权利。即便如此，我国仍可通过国家立法予以限制，或寻求国际法庭做出对我有利的释法，但我国迄今没有采取这方面的措施。

因此，在南海方向，我国寻求在我国海洋基线200海里以外的海上权利，在《联合国海洋法公约》框架内必须依据海岛原则，即对我国诉求的这些岛屿实行占领并作开发，从而获得这些海岛与其周围200海里经济专属区的权利。因此产生三个问题：其一，如此诉求是否被其他利益相关方接受；其二，对由我国诉求但被其他国家先占的岛屿并因此被其诉求的相关海上权利，我国如何对待；其三，在被我国“九段线”所包含的广袤的南海海域，对于那些未被我国所诉求的岛屿所延伸的专属经济区所覆盖的海域，我国如何利用国际法以外的理由提出声索。

显然，对“其一”所构成的诉求，如果他国提出争议，相关方解决问题的方案只能是协商谈判，或者由一方或多方提出国际仲裁。对“其二”所带来的问题，也只能是由上述方案解决。特别是由于我国已在2002年与东盟十国签署了《南海行为共同宣言》，接受了“不诉诸武力或以武力相威胁”来解决关于南海“领土和管辖权争议”，我国即使拥有武力也只能坐视他方继续占有被我国诉求的海上国土以及延伸利益，除非放弃对《南海行为共同宣言》的承诺。至于“其三”，我国固然可以历史记载的我国先民对相关海区的使用来诉求对这些海域的权益，但这种主张能否被其他利益方或者当代国际法接受，还很不确定。

由于南海主权诉求如此复杂，笼统地谈“南海属于我国的核心利益”可能并不合适。在我国传统的主权语汇中，关于国土的核心利益概念仅指台湾、西藏与新疆地区，而且这已得到国际接受。在对南海的主权诉求上，仍然存在诸多争议，包括一些我国自己也认为存在的争议。统统认定为“核心”利益，与前述“核心”利益有不兼容之处，或可能稀释前述“核心”利益的内涵，或可能不必要地提升了本只属于我国重要利益的那部分国家利益。对南海权益，宜结合历史依据与当代国际法，对利益等级分区分片进行梳理，明确其中的核心利益区与重要或一般利益区的差别，那样可能更加有利于维护国家利益，也更利于争取国际支持。

在黄海方向，类似地，依据上面的法理分析，我国无权限制他国船只进入黄海的公海部分，只要它们没有违反公海和平利用原则。至于这些船只是否违反了和平原则，我方可根据事实向国际法庭提出审理，但不宜单方面将自己的判断强制他方接受，况且这样做也无法成功。我国更无权限制特定国家的船只进入其他环黄海国家的领海与其专属经济区。这种限制，只有那些直接利益相关方才有权利判断并且做出。

这并不意味我国放弃在黄海区域维护自身安全。我国有权要求进入黄海的公海水域的外国军用舰船与战机必须遵守和平使用公海的原则。我国可以通过向国际法庭提供外方违反上述原则的证据，也可以要求联合国安理会紧急审理违反上诉原则的事件，也可以通过沟通，预防违反上述原则的事件发生，而这是最为积极主动的措施。

在东海方向，我国当与日本就东海权益划界。就这方面，各方已提出各种解决方案，但任何一种还未被中日双方同时接受。但这不意味着这个问题根本无法解决。只要中日双方接受大陆架划分与公平合理划界原则，并能共同地合理确定中国大陆架究竟在哪里结束，这个分歧就能得到公平与妥善的解决。

至于历史遗留的钓鱼岛主权争议，按照历史依据与当代国际法等原则，分清是非曲折本不困难。显然，中日在这个问题上有着争议，而不是日本政府单方面认定的不具争议。但由于日方以及中日以外的第三方已连续对这一地区在最近的一个多世纪中进行了控制，并由于他方势力对这一问题进行武力干预，从而使钓鱼岛争议更显复杂。因此，期待这个问题产生对我国更为有利的结果，除了中方继续依据历史证据，还需要培养综合竞争的国力，包括实施对这一岛屿的常态性巡视与管理，从而增进自己在当代国际法体系中的诉求基础。

（作者系复旦大学教授、国际问题研究院常务副院长）