贾康：关于中国地方财政现实问题的认识

一、如何理解“财政”

在谈到中国地方财政的基本问题和现实问题之前，首先说一下对财政的理解，即什么是财政。教科书里的定义，不想在此援引，我更愿意用一种把汉语中“财政”二字拆开再合到一起来的表述：财政可以理解为国家政权“以政控财，以财行政”的分配体系。从中央政府到地方政府，形成一个国家政权系统。以它为主体，以政控财，是凭借社会统治者、社会管理者的政治权力掌握控制社会总产品的一部分，在现代经济生活中，这一部分必然表现为价值形态的财力(历史上不是这样的，但是在现代生活里，都表现为价值形态、货币形态的财力，表现为资源掌控的相应部分)。

拿到这一部分可运用的资源做什么呢？要“以财行政”，就是要运用这些财力履行政府应该履行的职能。政府要做的事情，大到国家安全、国土开发、生态环境保护，小到很具体的，比如说我们市区之内，一些基础的公共服务设施需要政府牵头提供，像路灯照明系统，街道上路标和门牌号码方位识别系统，等等。政府要做的事情，无论大小，没有财力做后盾是做不出来的。所以有一句话，“财政是庶政之母”，政府各种各样的管理事项，首先要有一个先决条件，一个前提，就是掌握财力后盾，有了物质基础，才有可能去履行自己应该履行的职能。这样一个分配系统的重要性不言而喻，而其对于最高端决策的依从性又是同时存在的。财政的目标，一定要服务于不同历史时期最高决策层设定的战略目标。

我们共和国的财政，从形态上可以分为这样几个阶段：从共产党领导武装斗争一直到建国，到抗美援朝，我们是供给型财政，在分配中筹集、运用资源支持前线武装斗争和保卫新政权；等到我们进入“一五”为代表的大规模经济建设时期，财政形态就要转变为生产建设型，以寻求尽快建立我们相对独立的工业体系，改造一穷二白的落后农业国。在往后几十年的传统体制时期，生产建设财政经过一系列探索，并没有形成一个令人满意、和现代化追求匹配的财政形态，等到经过十年浩劫这个痛苦过程，进入改革开放的新时代后，财政形态的转变，又经过了一系列探索，最后一直走到1992年邓小平南巡、1994年实行分税制配套改革、1998年明确提出建立公共财政框架。这时，和市场经济匹配的财政分配体系，如何适应经济社会转轨而实现转型的导向和纲领，才被明确地提出来，就是建设公共财政。这样，十多年走过来，我们在现实生活中，还处处看到，在进一步发展和完善市场经济体系，构建公共财政体系过程中所面临的挑战和困难。当然，我们已看到了一系列进展。我下面主要谈一谈中国在1994年财税配套改革之后，财政体制改革取得的成绩和面临的主要问题。

二、分税制后的中国财政

我们所说的财政体制，是相对稳定地处理政府和企业与纳税人、中央政府和地方政府之间基本关系的一系列规范，它体现在有关的一系列典章制度与文件规定上面。我们依法治国，这些以后应该进一步体现在我国的基本法律制度里面。这种财政体制在我国传统经济体制下，最典型的相对稳定的形式，叫总额分成一年一定：中央和地方每年要在一次财政会议上，通过形式上的讨价还价，确定每一个省级行政区这一年的收入按什么比例在中央和地方切分。“总额分成一年一定”，听起来可以理解，那时候实际上已有分级财政框架，中央和地方之间的关系是有层级的，看起来可以在每年的财力分配上讨论具体方案，但实际上那时候更强调“全国一盘棋”，反对地方本位主义，中央意图占据主导地位，所以后来人们说传统体制下的财政体制是高度集中的体制，就一般特征而言可说是这样的。但那时就曾试图通过分权来贯彻毛泽东主席提出的发挥多个积极性、两条腿走路，走出一条中国自己更有生气的、不同于苏联发展道路的这样一种意图，只不过因为当时经济工作总的指导思想有严重问题，没有在分权改革方面取得成功。1958年大跃进期间，曾有过大力度分权；文化大革命十年期间情况稍微好时，在1970年又有大力度分权，但是形成的一个轨迹，被人们称为“放乱收死”——一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就叫，一叫再放，走了这样一个循环，并没有能走出一个顺畅的发展道路来。到了改革开放后，我们的财政改革成为整个经济体制改革的一个突破口，伴随着微观层面农村改革的突破和深圳这样的区域上一些“撞击反射”式实验，在宏观层面实施体制变革时，在国民经济整个再生产不能停车检修、只能渐进往前推进改革的情况下，首先在财政分配上面实施分权、松动之后，给后续的计划、物资、劳动、投资、金融等等改革，提供了相对宽松的条件。后来，这条路越走越宽。先是走过了十几年的“分灶吃饭”这样一个行政性分权过程，在这个时间段的后期，财政体制本身的问题和其他改革的运转相对比，其局限性越来越明显，出现了地方保护主义与“诸侯经济”、中央财力在整个财力中比重下降过多、运转困难等一系列矛盾和困难，特别是强调把分权改革落实到搞活企业、真正放权让利使企业活起来这个目标，迟迟不能实现，所以必须进一步推进财政的分税制改革。我现在讲的我们国家地方财政的定位，就是要在分税制体制基础上，形成分税制为基础的分级财政，地方从省到下面各个层级，是分税制框架内的不同层级。

从中央到地方如果进入分税制，有什么好处呢？简单地说，它是一个适应市场经济体制要求、我们别无选择的体制框架。分税制和前面说到的“分灶吃饭”的分权有什么区别？“分灶吃饭”是中央和地方确定一个带有明显包干性质的分成办法，到1988年后，形成了大致六种不同的地方包干形式。这些地方包干在处理政府和企业关系时，没有打破和消除过去按行政隶属关系控制企业的旧体制症结。无论集权还是分权，如果都按照行政隶属关系组织财政收入，按照行政隶属关系控制企业，那么就必然造成企业在分权情况下也无法进入公平竞争状态这样的局面。比如说在我们湖北，按照那时的情况，在辖区内的企业必须具体化到是哪一级政府的企业，可能有中央的企业，省里的企业，市区的企业或县里的企业，也包括乡镇的企业，按照行政隶属关系，那么每个企业具体对应的婆婆是不同层级的，大家都在一个辖区内有共同的市场环境，但是每个婆婆都对自己行政隶属关系控制下的企业过多干预、过多关照，企业的领导者如厂长经理，是官本位阶梯里某个梯级上的一员，是组织部任命的，按照官本位阶梯来考虑其社会地位和政治待遇——这种情况下，企业不可能真正公平竞争，企业家也不可能真正成为市场经济要求的独立从事商品生产经营的市场法人。真正解决这个问题要靠分税制：分税制使企业不论大小、级别，在法律面前一律平等，该交国税就交国税，该交地税就交地税，税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配。这样一来，所有企业在竞争中都站在同一起跑线上，这条公平的起跑线终于依靠1994年分税制改革划出来了。其后，厂长经理的企业家身份，随着行政级别的淡化越来越凸显和规范下来，再往后，企业家就能按照人才市场流动规律“竞争上岗”，即使组织部门介入，也是组织部门来指导、规范管理人才市场，在竞争中间选择谁走到企业领导岗位上来。到构建现代企业制度的阶段，更是由董事会通过一系列遴选程序来选择企业总经理、高管和经营团队。这样一种改革，对于我国生产力解放进程的贡献非常明显。同时，1994年分税制改革又使过去中央和地方之间一直走不出来的紊乱关系走出了一条新路。在包干的情况下，说起来是一个体制“一定五年不变”，但实际上频繁变动。具体情况只举几个例子。一个是1980年“分灶吃饭”后，中央财政发现自己的日子过不下去，很快要向地方借款，借款后第二年又说我借的款不还了，等于中央赖账，不还了还要把借款放入以后包干分成的基数里处理。再往后，日子还是过不下去，不得已开始征收(交通能源)重点建设基金，所有企业的专项基金、税后留利的15%切下来，中央政府拿来用，这样中央政府才能把日子勉强过下去。再往后，这一块钱还是不够用，又开征预算调节基金，在15%的基础上，又追加了10%。一直走到1990年代初，中央先后三次向地方借款，日子实在过不下去了。而小平同志南巡后，明确了市场经济的目标模式，是在朱镕基同志主持经济工作的情况下，实际上是在邓小平同志的支持下，南巡之后的一年多时间，就推出了分税制的配套改革，把政府和企业、中央与地方两大基本经济关系的处理，提升到一个可以与市场经济长远发展相匹配的新境界。这样一改，当然非常值得肯定，具有里程碑的意义。但是，我们现在要说到的是，1994年的改革之后，又发生了什么新变化？

对1994年的改革，在充分肯定的同时，我们不能不指出它同时是带着浓重过渡色彩的。我们的分税制在省以下，要考虑从省到市到县到乡镇，如何配置它的各自相对应的税基，这个难题的难度，在当时还看不出来。1994年改革后我们还有二十几种税，(这些年经过一系列改革，目前实际开征的是十九种税)，这二十种左右的税，从中央到地方五级该怎么分？到现在，这条路没走出来。所以1994年后的体制的难题，首先就是原来寄希望于在渐进改革中，让各省自己去改革摸索的这条省以下分税制的路没走通。我们现在经常听到对地方政府的批评，有的人说这是1994年分税制改革后带来的问题，分税制带来了地方政府的短期行为，分税制加剧了地方财政困难等。实际上这个板子完全打错了地方，因为从1994年一直到现在，中国的省以下并没有真正进入分税制状态。中央和省之间的分税制框架仍然存在——虽然共享税也大大增加了，但省以下，像沿海的江苏、浙江、福建等省，干脆就明确宣布省以下不搞分税制，就搞分成制，其他行政区虽然没有这样明说，但具体怎么分税？实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩十分浓重的分成制和包干制。那么，现在很多对于地方政府和财政体制相关的行为短期化、合理职能不到位的批评的板子，要打就应打在1994年之后已经形成的弊病很明显的分成制和包干制上。我们剩下的问题就是如何真正把分税制贯彻到位。也就是在这个过程中间，对于我们形成强力刺激的基层财政困难问题，应该从我们有效制度的供给不足来理解。这个困难在2000年前后，为各个方面关注，闹得沸沸扬扬，就是说基层县乡出现了严重财政困难，最严重的时候是有一千多个县发不出工资或欠发工资(全国共有两千多个县)。明明是我们的综合国力在不断提升，分税制改革之后的财政增长非常强劲，看地方财政总收入增长，也非常明显，从1994年到2000年之间，地方财政的增长幅度为89%，差不多要翻了一番，所有这些指标，都无法解释基层财政为什么出现这么大的困难。我们的分析认为，县乡基层财政出现困难，是整个体制没有理顺、有效制度供给不足的集中反映，要解决它，就要看到整个体制的全貌。通盘考虑整个体制的问题，突出的矛盾是出现了我们在省以下无法真正落实分税制，实际生活中财权的重心在不断上移，事权重心却在不断下移，最后这个财权和事权背离的矛盾，在基层集中体现出来，转移支付制度又不能有力地解决基层和欠发达地区的困难。

这种情况下要找到出路，我们在研究中提出了一个最基本的想法，就是要通过扁平化的改革，使原来省以下分税制无法贯彻的难题得到合理解决。扁平化的具体做法我们已经看到最近几年“乡财县管”的改革——这是初期一个有代表性的说法，大部分地区已经实现了“乡财县管”，以后如湖北，又明确推进到乡镇综合改革，另外那些特别欠发达的地方，就是实行乡镇财政由县级统管，特别发达的地方另当别论。但是对于大部分地区，乡财县管有较大的适用性。这一改革，实际上是不把乡镇看作县级政府下边的另一个实体财政层级，而是把它看作县级预算下管的一个预算单位，资金还是乡镇使用，但是统编在县级。它隐含的逻辑是，再往后可取消乡镇政府“五套班子”这个“麻雀虽小，五脏俱全”的框架，走到乡镇书记和乡镇长“两个担子一肩挑”，以后乡镇综合改革的前景，应该是不存在乡镇财政实体层级，不必给它配税基，而且它的领导机关是类似于县级政府派出机构的乡公所、镇公所。

这样一个改革，可解决原来的最基层层级在扁平化过程中怎么样按照合理方向推进综合改革的问题。另外一个重要改革，就是省直管县，已经明确写入中央文件和国家发展规划，财政部工作上有一个时间表，在2012年之前，除了民族地区，这项改革在全国实现全覆盖。

省直管县已经有浙江几十年努力形成的经验，最近几年得到了其他地区的普遍呼应。它最明显的好处是在进一步发展市场经济方面使县域经济得到一个很好的发展环境，同时又解决了前面提到

的五层级财政分税分不下去的问题，如果把市县放到一个平台上，再加上乡财县管改革，五层级变成了三层级财政——中央、省和市县，就可以按三个层级来配税基，按三个层级来发展公共财政。中央已写入文件的减少行政层级，可水到渠成地使行政层级跟随财政层级的减少，扁平化到中央、省和市县三个平台上。中央文件虽然没有写从什么地方切入去减少行政层级，但在现实生活中，我们已经看得很清楚，财政的扁平化要拉动行政层级扁平化的综合配套改革，那么以后行政成本的降低，在三级构架下各级政府职能合理化调整到位，政府既不越位也不缺位来发挥自己应有的职能以政控财、以财行政，等等，这样一套运转就可能柳暗花明，打开一个新境界。

我认为最为概括的关于中国地方财政的合理分税分级体制的要求，就是省和市县两个层级加上中央三个层级，都应该按照如下原则：使每一级政权都有合理的事权——事权是指政府应该做什么，在财政上是指它的支出责任；后面跟着要有和事权合理呼应的财权，财权配置最关键的是如何配置税基，二十个左右的税种，哪些给中央，哪些给省，哪些给市县——如果有一个合理的税基配置，再往后我们就可在三个层级上使每一级政府都构建形成现代意义的预算，这个预算应该是公开透明完整的，尽可能多地充分反映公众意愿，在合理的研究协商过程中，形成预算编制文本，再经过各级人大审批之后，形成有法律效力的执行文件，并应得到严格执行。这样一个预算，在严格执行的同时就可以追求绩效，通过绩效考评，提高公共资源的综合配置效率，再往下，就可以对官员问责。我们所追求的实现小平同志说的三步走现代化战略，要依靠这样一套体制安排来解放生产力，使财政分配最有效地服务于公共利益。在财政体制改革里，按照这样一套原则贯彻，我认为才是可以提供有效制度供给的。按照这样的..一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算再往下讲，还要进一步发展不同层级上(地方政府也包括在内)的一级产权。党的十六大的一个突破，就是明确指出中央地方分别行使出资人职责。原来笼统的国有资产概念下，出问题找不到责任人来承担责任的这种全民资产，按照十六大精神，就要具体量化到中央、省、市县三个不同层级上的具体的产权，而不同层级上需设有专门的管理机关，人格化地来行使出资人职责，来追求在市场经济环境下国有资产即全民所有资产理所当然也应该追求的保值和增值。同时，又要把这个资产的运用和国家的社会目标、政治目标形成必要的呼应。这个一级产权的后面，还应该有一级举债权。多年来预算法的明规则，是不允许地方政府举借债务，但实际生活里面，大量的地方债务已经采取潜规则强制替代明规则的这种方式形成了，并且是按照天文数字的规模形成了。2009年和2010年，我们看到的一个重要的制度进步，就是在应对世界金融危机冲击的宏观调控过程中，中国的地方债终于登堂入室，去年今年各发行了两千亿元。虽然其发行附加了一个条件，就是由财政部代理发行，但我认为可以解释为实际上引入了中央政府的一种担保——不是正面宣布的担保，但财政部代理发行至少是一种中央政府的隐性担保。同时，它确确实实是地方债，要纳入省级预算，由省级牵头，透明地分配这些举债资金的使用，而且在省级预算全套程序的约束之下，安排它的还本付息。这样一来，规范程度就大大提高了。

这样的一种我们所说的分税分级财政在中国深化改革中去贯彻落实的前景，可以说看得越来越清楚了。它可以在1994年改革的基本制度成果基础上，进一步去追求合理地处理政府和企业、中央与地方两大基本经济关系，使我们的各种生产要素进入更合理地发挥活力的这样一个配置过程。当然，在前面说的这些原则之上，还要加强中央、省两级自上而下的转移支付。原来五个层级转移支付也是一个非常大的难题，有那么多的中间环节，这里面信息的不对称会逐级放大。只有中央和省两级自上而下的转移支付，所支持的最主要的就是欠发达地区和基层，而且这个转移支付的预算安排，是要有一套透明的、大家都知道的计算公式。这种公式是放在桌面上、各有关方面可以一起讨论加以优化的，大家讨论的是相关公式，它里边选取的不同因素，这些因素怎么样合理地形成系数，形成必要的一些参数，等等。也就没有必要以拉关系、跑部钱进的方式去追求给自己吃偏饭了。这样，不规范的潜规则决定的分配形式就可以得到越来越有效的抑制。这样的一种中国分税分级财政体制的框架和中国地方财政演变的一个基本的、和市场经济相呼应的路径，是有必要首先勾画清楚的。

三、现实中的中国地方财政

下面谈谈中国现代化过程中地方政府和地方公共财政方面的几个现实问题以及我的看法。

第一，对于地方政府在公共管理体系中必要性方面的基本认识。今年“两会”后，我参加了香港凤凰台“一虎一席谈”的一个关于房价调控问题的专题讨论。这个问题牵动方方面面的感情，直接关系着不同社会阶层的物质利益，有很多争议。在那个讨论中，有几个政协委员，指出现在地方政府行为存在明显问题，造成房价过快上涨，这样的问题怎么解决？应该由中央政府直接管理各地土地的招拍挂。但这个观点我认为它不具备合理性，实际上是不可能的，为什么呢？从学术的角度来讨论，一个政府体系它在管理过程中间要面临一个永远存在的问题，就是所谓信息不对称，需要尽可能减少信息不对称，伴随这个问题，还有一个政府自己的努力方向，就是在管理中要努力地提高效率。在中国这样一个幅员辽阔的大国，各地的情况千差万别，中国的政府，作为一个大国政府，没有别的选择，它必须是分层的。世界上确实存在着少数情况：一个很小的城邦国家它可能是不分层的。新加坡可能是这样，它实际上就是一个城市。但我们中国不可能想象这种情况，无法由中央政府一竿子插到底直接去管理各种地方事务。如果那样做的话，这个信息不对称要严重到无法容忍的地步。必须有一个分层的框架。如果我们看到现实生活中有上述的矛盾和种种问题，就认为只要中央政府绕过地方政府来直接管理，这些问题就能管好了，那么我们一定会落入一个误区。现在大家都关心的房地产问题，土地财政的问题，如果按照这样的一个逻辑来理解，是不是这些事情都让中央政府、中央机关的官员们来直接管理，就能够把问题处理好了呢？我不认为存在这种可能性。怎么样在中国实现现代化的过程中间处理好政府的架构和分层的问题，现在我们正处于一个还在寻求它的解决方案的历史过程中。改革开放30年以来，所有的矛盾和问题已经慢慢地把相关的注意力聚焦到前面说到的三个层级和扁平化改革的问题上了。人们的确有很多对于分税制的抨击，但这些抨击都把板子打错了地方。因为我们稍微了解一下具体情况，就可知道中国省以下四级政府层级之间，现在没有真正进入分税制状态，你责备地方政府有这个问题，那个问题，然后说这是分税制之过，这个逻辑就错了。我们现在恰恰需要坚持1994年分税制改革的基本制度成果，同时探索怎么样让省以下真正进入分税制状态，以消除和避免出现人们所抨击的弊病。看到地方上有种种问题，比如像土地招拍挂这样据说推高房价的问题，然后以为否定地方政府的作用，让中央政府直接去做事情，就万事大吉，我们就走上一条康庄大道，这不是一个能够在学理上得到论证的可行思路。

第二，对中国改革开放以来地方政府的作用应该怎么看待。我认为首先需要从肯定的角度来谈中国地方政府和地方竞争的正面效应。最近不少媒体上表达的情绪，带有某种把地方政府妖魔化的倾向。好像什么事情都坏在地方政府这样一批人，他们就是只顾自己的那一点局部利益，本位利益，和一些既得利益集团结成联盟。比如说，与房地产开发商勾结在一起，愚弄百姓，把房地产搞乱了，把什么什么事情搞乱了。说起来很痛快，实际上不是那样简单的问题。我们如果总结一下改革开放30年中国的成就，正在世界上越来越以中国奇迹来加以肯定的这种平均增长速度在9.7%-9.8%的GDP年均速度方面，成就的来源特别值得分析。我注意到，很有特色的张五常先生，最近有一本他自己认为非常有分量的小册子，其中说到中国发展的秘密他已经揭开了。什么秘密呢？他认为中国的超常规发展，就是中国人“做对了什么事情”的关键，在于中国存在着其他经济体发展过程中没有如此这般出现过的地方层面、地方政府“争先恐后”的地方竞争。他认为可以由此解释中国这样超常规发展的谜底。我不认为张先生的这本小册子里这样的一个解释的论证是非常严谨的，但它确实包含着具有启发性的内容。我们在任何一本经济学的教科书里面，找不到张五常先生所说的那种分析。

但是在现实生活里面，我们可以看到很多地方超常规发展所带有的、我们需要看重的——哪怕它有时候是以潜规则的方式体现出来的——这种中国特色和中国活力。

总结起来，不能简单否定这种支撑超常规发展的机制。比如说我们东北地区，前面一段时间解决了几十年没有解决的棚户区改造问题。在一些原来的资源型城市，这种棚户区要一直追溯到伪满统治时期、共产党人执政后的传统体制下的工业化时期，和改革开放前面的二十几年时间。延续下来的这种棚户区，居住条件实际上类似于贫民窟的状态。但是前几年在辽宁等地，这种过去认为千难万难解决不了的棚户区改造的问题，得到了突破性的解决，两年半的时间基本解决了。此事现在被认为是非常有分量的政绩，但它后面的支撑，离得开地方隐性负债的地方融资平台吗？从所有规范的渠道里，看不到有什么可能性筹集到这种天文数字的资金去支持棚户区改造。在这个方面，地方融资平台确实发挥了非常重要的作用。我认为所有了解情况的同志都不会简单地只是否定这种作用。已经形成的潜规则怎样演变为明规则，现在其实也看到了可能性：地方债登堂入室这种制度进步，预示着一个前景，以后我们应该以越来越多的阳光融资的、规范化的地方公债和市镇债去置换、替代原来以潜规则形式形成的地方隐性债。实际上，政府公债一般会不断处于借新债、还旧债这样的一个过程中间。如果我们在GDP每年增长8%以上的过程中已经形成了不规范的债务存量，但它的增长速度低于8%，那么整个GDP里面、整个经济生活里面，它的比重就是在逐渐缩小。虽然它现在是天文数字，但是它这种因不规范而造成的公共风险的积累，杀伤力会越来越缩小。而另外一个方面，我们可以让阳光融资逐渐越做越合理，越做相对份额越大。这种阳光融资是透明的，可以发展越来越有效的公共监督，可以纳入全套预算程序来约束，对它的风险控制问题，在以后就越来越有信心、有把握得到一个更好的解决。这样一条路，我们是可以越走越宽的。所以我对于地方债和地方融资平台的基本观点，就是有堵有疏、疏堵结合，但是从中长期来看，应该是奉行大禹治水的古老智慧，看到堵不如疏，要把这种地方隐性负债通过“治存量、开前门、关后门、修围墙”等等这样一套举措逐渐消化掉，并且最后我们所达到的境界就是通盘的公共财政构架之下的地方层面的阳光融资。以后可能也要最后发展到有独立的、有资质和权威的评级机构给地方政府评级。信用等级直接关系到它的市场环境，它融资中可能的种种具体安排。由市场的力量给它附加上应该有的一些约束。当然还有我们在民主理财、科学理财、依法理财发展过程中间越来越要改进健全的民主化、法制化的全套的制度。

制度建设的重要意义还可以从预算外资金管理的演变来观察。在包干制情况下，地方政府存在把自己的财力尽可能藏着、掖着的动机，特别是工商业活动较发达的地区，它认为自己的财力如果露富了，很容易被中央通过没有稳定规范的借款、调整等等方式上收，所以在这种情况下，就不可能真正加强预算外资金的管理形成一个有约束力的管理框架。但到了1994年分税分级财政体制形成之后，地方很快消除了以后财力可能被中央平调的担心。1995和1996年以后，地方政府几乎不约而同地提出，要把分散在各个部门的各种收入集中到专户来管理。一些地方率先行动，党政一把手把各个局、委、办的领导叫到一起，说明分散在各个具体机构管理之下的这些资金，管理上要有一个改变，这些钱还都是你们的，可以用，但是要进入专户，进入专户有沉淀部分，我们集中起来以后来做一些应该做的大事情。那个时候地方政府看到这样一个可以发挥本地财力的潜力的可能性以后，就表现出极大的决心，在这种会议上宣布，各个部门的领导必须服从，“不交票子就交帽子”。非常迅捷地就把资金集中到专户里面，然后推动地方层面的一些重要的基础设施建设等。之所以能出现这样一个明显提高公共资源使用效率的进展，靠的是什么呢？实际上靠的就是制度，并不是说地方政府这些官员他的思维在很短时间里面突然就变了，原来要藏着、掖着，现在要把它集中起来办大事情，关键是这个新制度提供了使公共资源配置效率得以提高的环境。在1996年以后，中央顺应地方这样的进展，自上而下发出文件，实现了“三而二”，把预算内、预算外和所谓制度外这三块，合并成我们只在合法性上承认的预算内，预算外两块(预算外也有它的统计报表规则)，第三块即所谓制度外资金或者预算外的预算外资金、大大小小的小金库，都不存在任何合法性了，一旦发现，就要把它们通过整顿，或者并入预算内，或者预算外。1996年以后实现的“三而二”，现在我们又进一步推展到可以“二而一”了。

财政部已经有明确要求，在一年多之后，预算外资金这个概念要退出历史舞台。所有的财政收入都应该一览无遗地体现在一个从部门预算开始、现在称为综合预算的这样一个完整性的制度里面。这样一来，公众资源的总量和使用结果，它的合理性如何等等，这种透明度的提高，一定会进一步带来公众知情权的提高以及资源配置合理化水平的提高。

我们的这些制度建设，应该认为是非常重要的事情。地方政府在争先恐后的压力之下追求超常规发展中间，有问题我不否认，我们现在要在这种中国特色的地方竞争的过程中，更好地校正它所受到的这种压力的偏向——比如说实际上过多追求GDP，过多追求粗放型的增长，要在科学发展观所强调的统筹协调可持续的科学发展才是硬道理这种升华了的认识层面上作进一步考虑，使对地方的激励合理化，而不是简单指责地方政府他们的觉悟问题，简单归结为官员行为不端问题。官员们确有种种问题，他们也受到种种物质利益的诱惑，也有种种行为的扭曲，但是真正解决这些官员队伍(包括地方政府官员)怎样更好为公众服务的问题，我认为最根本的是要把跟市场经济、跟科学发展和中国现代化配套的制度，由粗到细建立和完善起来。要让市场经济环境中物质利益诱惑之下的官员，能

够最大限度地为公众谋利益、为人民服务，那么对于和腐败联系在一起的诱惑，应该有这么几个力量施加上去：一个是要让他“不敢”。原来河北的国税局局长李真，死后骨灰都没有人敢去认领，这是一种起震慑作用的力量。另一个是要有思想教育，你是人民的公仆，要“不想”。这个思想教育可以起一定作用。激发他就是要做人民公仆的这样一个思想导向而自觉地不被物质诱惑所吸引。但是大多数的人，我认为他可能更适应于我们经济学所说的“经济人“模型。人是很难说做到”大公无私“的，他必然有自己的物质利益，对官员你也得承认，他有他的物质利益，他也要养家糊口，他也会对于物质利益看到以后怦然心动，和常人一样。这一种使官员“不想”的教育作用，不能把它强调到极端，认为思想教育解决一切问题。需要有这个作用，但是，同时还要有进一步的制度建设所可能给他造成一种“不能”的约束，如果制度尽可能完善了，他很多的这种行为不端、甚至走到贪污腐败的可能性就被封杀了，那么这倒是一个真正的人本主义理念至上的爱护干部、保护干部的制度建设。有物质利益摆在那，但是有制度这样的硬约束，让他不能够去在那里做些不良交易——我们很多的改革实际上就在这方面取得了成效。比如说政府采购，过去分散采购之下，吃回扣的行为是公开的秘密。这种明显的慷国家之慨，贪国家之财，追求个人物质利益的问题，光靠思想教育，多少年没有真正解决。但我们政府采购改革出来以后，以招投标为代表的集中采购这种新的机制，就形成了在采购过程中厂商和官员之间、厂商和厂商之间、官员和官员之间自然而然的相互监督、约束。原来想吃回扣的这种空间，被完全封杀掉的话，就没有任何在采购过程中自给自肥的可能性，这就是一个很好的制度建设。

当然，还可能有一个我们值得再进一步探讨的所谓“不必”：香港对公权力制约有一个廉政公署，在廉政公署成立之前，香港的官界也是乌烟瘴气，一塌糊涂。那里的警察也是行为不端。廉政公署运行到现在，成绩明显，但我还经常问一个问题，谁来监督廉政公署？权力必须有权力来制约。中纪委来约束监督这些领导干部，那么谁来约束监督中纪委？这个问题在我们这里，实际上还没有很好得到解决。但在廉政公署那里，他们的解决方案就是廉政公署执行着非常清晰的高薪养廉制度。对这些人，确实很难有人再监督他们，但是对这些人也以一种非常高的薪俸，附加着一个非常严格的条件：稍微有一点什么行为不端，开除出这个公职人员队伍，以后永远拿不到原来保证给你的、从住房保障到很高的薪酬水平到退休养老的一个特别优厚的条件等等。我认为在地方财政困惑的种种问题面前，综合起来看，我们应该更看重的还是制度建设。

第三点基本看法是，中国渐进改革取得很多成就的同时，我们要重视中国渐进改革怎样继续深化的问题。有一位华裔经济学家叫杨小凯，他生前提到一个所谓“后发劣势”的概念，我们过去只知道有后发优势，更多指的是生产技术层面的，比如说在电子信息技术方面，国外发展到了586水平，那么中国人没有必要从286开始一步一步再往上爬，我们在改革开放的环境下有可能瞄准人家已经达到的586的水平，通过引进、消化、吸收，再创新等等，争取我们以最快的速度来减少和外界的差距。后发优势同时，怎么还会有后发劣势？杨小凯所说的后发劣势，主要指的是制度改造层面。我们是渐进改革，而且这个渐进形成了路径依赖，什么事情都是先易后难，好做的事情做完了，所谓帕累托改进式的只有某些人受益而没有人受损的这种改革，现在已经找不到了。现在你只要讲改革，必定、必然要触动至少一部分人的既得利益。一动就要触动既得利益，那么既得利益强约束之下什么都不能动，现在就往往形成了一种潜规则。触动既得利益的事情不好办，非常棘手，那么作为官员来说，也是多一事不如少一事，绕着走，大家都搞形式主义，实质性的改革现在毕竟是非常困难的。杨小凯所说的后发劣势，就是这种制度方面积累的矛盾，到了一定时候会表现出来，拖累中国进一步的现代化进程。我觉得他的这样一个考虑，有非常值得我们重视的合理之处。在这样一个矛盾积累的过程中，也可以理解为什么往往有很多的观察者愿意把地方政府妖魔化，因为一些关系着大家直接利益的事情，地方政府都是在第一线，要处理房屋拆迁问题，处理分配问题，处理当地的保平安和环境改造问题，教育、医疗、文化事业的发展问题等，都和地方政府有关。那么地方政府种种可指责之处似乎都有某些道理，但是没有说到根本上，没有说到制度建设上。我们要寻求制度建设的进一步推进，实际上就是解决怎样克服杨小凯所说的后发劣势，把改革往前推，走出有实质意义的步伐。这个问题在中国现在困难重重。很多人说中国渐进改革可能已经没有多少空间，改革已经进入疲劳期，很多实际情况可能也是这样，我们在很多场合听到的是，改革的动力现在很难找到了，大家都在既得利益的驱使之下，强调自己的阶层的、部门的、团体的、某一个利益集团的东西，但可能有一个非常值得重视的所谓“美国进步时代的启示”。美国人在1880年前后，已经开始一个迅速发展的过程。它的经济总量在迅速提高，但是那个时候的美国社会生活图景，按照王绍光教授的描述，看起来跟中国当下的社会图景非常相似：官员的行为受到普遍的指责，不给钱不办事，给了钱乱办事，苛捐杂税满天飞；在社会生活中震撼大家的一些灾难性的事故接踵而至，接二连三，社会上很多不满情绪表露出来。在媒体上，表现为对政府的很多批评，面对诸如此类的这些事情，美国人是怎么样走出混沌状态的呢？在1880到1920年大概40年左右的时间段里面，美国经历了一个所谓“进步时代”，在这个时代，美国人并没有正面展开看起来很激进的一个政治体制改革。美国人是从逐步建立现代意义的税收制度、预算制度、现代意义的公众意愿表达机制和渠道，以及建立现代意义的一套法律制度约束等等入手，走过了这个混沌时期。一个很具体的例子，可以说明当时社会受到的刺激和相关的制度建设。美国那个时候发生的三角衬衫厂大火，烧死了几百名女工，震动全美，而美国人对这个刺激做出的回应是什么呢？是在法律上明确规定，任何一个多层建筑物外面，一定要配置外挂的金属疏散梯，这个条件不具备，建筑物禁止使用。这样的一个法律一直执行到现在。这个制度严格执行以后有效避免了很多火灾里面发生类似的惨痛损失(这个例子给中国人的启示是什么呢？中国人经历了许多这类事故，但是现在我们还没有看到一个像样的法律制度来规定类似的一些条件)。在1913年前后，美国的个人所得税基本成型。相对规范的个人所得税成为处理政府和公民之间关系的最基本的分配依据。1920年前后，美国的纽约占整个国家GDP的一大半，首先形成了现代预算的模板，以后迅速推广到美国其他地方。美国的公众舆论也越来越表现为对政府横挑鼻子竖挑眼、甚至可以吹毛求疵这样一种公众对政府的制约。很多记者报道出政府的工作缺陷，使当时的美国总统非常生气，说你们这些记者的眼睛就盯着前面的一摊牛屎，把这个牛屎耙过来耙过去，结果记者们就接过这句话说，我们就是耙粪者，还组织了一个“耙粪者运动”，专门通过这样的方式来制约政府，促使政府更加谨慎、周到地发挥它为公众服务的职能。这样的一个过程当然也是受到了法律的保护，就是它的新闻制度、言论自由等等。这样的一套进展从历史过程来看，应该说发挥了非常明显的正面效应，推动了美国整个社会的组织结构与发展水平的提高。到了上个世纪二十年代末大萧条来了以后，美国又出现了一个罗斯福新政，西方主要经济体在危机中的表现方面，美国被证明是最好的。它确切无疑地在危机之后崛起成为世界头号强国，一直到现在。当然不能说美国的这样一个崛起过程就完全归结于进步时代，但是它显然得到了进步时代的这一系列制度建设的强有力的支持。它给我们中国人的最基本的启示就是，在中国的政治体制改革难以得到正面推进的情况下，我们中国人是不是也可以考虑从公共财政建设入手(各方面很难从“加强管理”的角度入手，来推进理财的民主化、法制化)。首先是相关信息透明度的提高，然后是这方面一系列相关制度建设，从而通过理财的民主化、法制化，拉动经济和社会生活的民主化、法制化、现代化。这就是中国今后怎样进一步深化改革方面，我认为非常值得重视的一个打开渐进改革潜力空间的具体路径。

很多人说中国的改革现在进入了一个胶着状态，很难再往前推进了。但是如果我们找到这样一个各方面很难拒绝的加强改革的切入点——实际上我们现在正在做这个事情，可看到预算透明度的提高，政府行为和预算透明度的提高相关的被公众所评头论足，被公众所监督，进一步发展相关的民主理财、依法理财制度。我们中国这个深化改革的空间可以进一步打开。地方政府很多受到批评的短期行为，是和我们总体的法制化、民主化、宪政化进程没有得到有效配套相关的。比如土地财政——人们都在批评说，这是地方政府的一大弊病，但实际上，看看市场经济国家，人家那里地方层面的财政也是土地财政，是依靠不动产保有环节的税收为财源支柱的。美国的地方财政即Local的层级(美国相当于中国省的层级是州，中央级称为联邦)，主要的支柱财源是不动产，即房地产保有环节的税收，叫作财产税或者不动产税、房地产税。我们现在的地方政府，一是地方税体系没有成型，这与我前面说到的1994年以后的情况直接相关，另外一方面，地方的筹资是潜规则强制替代明规则，没有打开规范的阳光融资的渠道，而地方政府要贯彻自己的发展战略，要想方设法拿钱怎么办呢？没有不动产保有环节的税收，它的这个土地财政就表现为在土地批租的交易环节，要一次拿足，拿足以后可以支持这一届政府出政绩，办它的大事，而后面的几届政府都丧失了可能的资金支持来源。我们如果把这样的一种筹资机制转换到保有环节上面，地方税体系得到了支柱，地方政府筹资的这种内在动因，就变成了只要专心致志优化本地投资环境、提升本地公共服务水平，就会使地方政府辖区之内的不动产进入升值轨道，而每隔几年重新评定税基(是这种保有环节税收上必须附加的一个制度条件)，那么它的财源建设就实现了可持续性，地方政府就可以专心致志、心无旁骛、稳稳当当地去做市场经济要求它做的事情，同时它的财源建设就伴随着它所做事情的这个过程得到解决了。

这样一个制度提升起来、实现出来以后，可以说它其实仍然是土地财政，但是那时这个土地财政的合理性就可以替代现在这个土地财政的不合理性。这也是在这一段时间大家都议论的房地产业健康发展方面，我为什么特别强调在保有环节应该通过制度建设形成这样一个税收的原因。它要配套我们分税制的贯彻落实，要配套我们中国长期发展中城市化水平从现在的46%左右提高到80%左右这几十年时间段里面一个支柱产业的健康有序发展，而且，它也伴随着一个越来越需要有效发挥的再分配机制——不动产保有环节的税收，实际上是使社会上比较富裕的一些人，更多地给国库缴纳税收。他们有这种负担能力。这些税收进入国库以后，通过转移支付可以去更多地资助低收入阶层、弱势群体。

第四点，我们讨论美国进步时代财税体系和制度建设的这个切入点之后，我们可以看一看，中国地方政府在这方面是不是已有它们的能动探索。我觉得对此应该充分地肯定。中国经济改革领域的特点就是，不光是中央政府层面有一些具有一定远见的人士在积极推动改革，地方政府层面实际上也有很多人士，他们也出以公心地在推动改革。我前面所说的“经济人”分析模式，在这个时候，对这些敢为天下先推动改革的这些人士身上，没有很强的适应性。官场的规则是多一事不如少一事，但我们地方政府层面确实有些人，他就愿意承担一定的风险，哪怕这个风险可能危及到他的乌纱帽，他还是做一些他认为应该做的事情。约翰.纳斯比特曾写过一本《大趋势》。那时候，中国的各界人士都争相传看里面的内容，到了最近一段时间，他又写一本#中国大趋势.，专门讨论中国问题。他有一个说法，中国的这个民主，是与横向民主不同的一种纵向民主。上下互动的制度演变，不是简单决定于西方那种大家直接投票就可以解决的横向民主。这方面，我也不敢说纳斯比特这个分析就已经非常严谨周到，但是里边也确实有给我们启发的内容，就是中国的很多的事情是在一种上下互动的过程中间，一些有识之士在局部、在地方试点上先做起来以后，再于上下互动过程中间越来越产生引领和更大面积的影响作用。

比如，我注意到在1996年前后，全国其他地方都没有动的时候，河北就积极地在公共财政改革方面，推出了一系列先声夺人的举措。中央并没有明确的一些改革措施，他们先动。在东北三省，我接触到有些财政厅的领导，虽然意识到会得罪很多人，但还是非常明确地说，政务信息的公开是大势所趋，我们政府部门应该把信息越来越公开地提供给社会成员，从财政角度说，应该发展阳光财政。这个话可能很得罪人，他不说这个话，大家可能还觉得这个财政厅厅长比较忠厚、沉稳，他一说这个话，有可能其他很多负面的评价，会堆到他身上——他想出风头，他什么意图，他想制造什么轰动效应使自己争取进下一届省里的班子，种种非议之言，就会自然而然地堆到这个干部头上来。但是他为什么要这么说呢，无非他认同这样一个逻辑：

公共财政建设必须要搞阳光财政，那么阳光财政，财政部门自己首先要革自己的命，同时也是革各个预算单位，各个部门既得利益的命。我们在一些地级市里面，也有些典型，比如说，河南焦作，这是地处北方、在中国地级市里面可以称为改革排头兵的一个具体案例。在没有任何上级要求的情况下，焦作市财政部门的领导人，多年来，坚持公共财政改革的各项开拓性措施往前推进。现在已经把焦作的预算在网上全部挂出来，还发展了听证会形式，推进了一系列具体的约束部门实权而加入阳光化、公开化制度建设因素的改革措施。还有，我前面提到公共财政逻辑上应该追求绩效。那么我们注意到，沿海发达地区，如广东佛山下面有一个南海区(过去叫南海县，是珠三角最先活跃起来的一个区域)，区的一位领导同志说，我们现在财力非常雄厚，而且实话实说，作为区的一把手，我的权力很少受到制约，可以有很大的自由度来干我自己想做的事情。但是，我认识到，我应该在历史潮流前面，提前一步来约束自己的权力，因而要推行区内的财政资源配置的绩效考评。他认为这样做，我们可以更多地减少一些公众可能承担的风险，这是一个出以公心的考虑。财政资金如果没有绩效考评压力，有时候浪费比较严重，那是一种集中的浪费。我们过去多年知道这个事情，但是很难在这方面构成实际的硬约束。推动这个绩效考评，就是寻求硬起来的约束机制。还有在上海闵行区，一位原来在大学里做法学教授的学者，走到了区的领导岗位上，他就坚定地推行提高透明度和加强绩效考评的预算管理制度改革。这些同志，我认为他们代表着在中国现代化历史过程中的一种“居高望远”或者说是先知先觉，并且出以公心来主动限制自己的权力。这样的一种自下而上的改革，它当然也可能带动自上而下的一些呼应。在中央政府层面，也有一些有识之士，认识到虽然现在改革缺乏动力，但并不能完全走向悲观。有可能通过这种从管理角度切入的改革，来拉动全局的配套改革，继续向前发展。那么这样一种上下互动的纵向民主，可以越来越多地加入公众参与——不少地方现在发展参与式预算，就是地方政府辖区之内的一些重大事项在预算安排没有定格之前，先让公众充分发表意见，这就带有一种民主化的很明显的色彩。有人说，这个参与式预算，提得好像太低了——人民群众应该“当家作主”而不只是“参与”，但这有唱高调的味道：我们现在正是通过参与式预算，在逐渐去寻找在公共资源配置里面真正由人民当家作主的一种制度上的可能性和可持续的制度。我们应该实事求是地承认，我们是在走向一个具有现代民主政治色彩的新的、综合的现代化国家的过程中间。胡锦涛总书记说得非常明确：“民主是社会主义的生命”，温家宝总理说得非常坚定：“我们要坚定不移地推进政治体制改革”。但是中国的各个综合部门的领导人有谁表过态？他们为什么不表态？是因为到了他们那个层面上，作为部门领导者表态之后，他必须跟着拿出来这个部门管理范围之内怎么推进这种政治体制改革的现实方案，没有可操作的方案，他就没法表这个态。但是要真正把这个事情做起来，我们不能设想等待到了一个覆盖一切的方案再来做。

应该有这样的一些地方政府层面和更高层面的互动，以及更积极的公众参与，把一些通过理财民主化、法制化这样的管理，进一步放大到经济社会生活民主化、法制化和整个体制通盘配套改革全局意义上来认识与实施。所以在这个角度上来说，中国模式的现代化赶超和增进人民福祉的这样一个过程中，应该肯定在地方政府层面有这样一批人士，他们坚持务实的、敢为天下先的开拓，我们各个方面在看到地方政府、当然也包括中央政府，存在种种问题的同时，我们似乎应该有一种更中肯的态度，来肯定这里面也存在着一些值得肯定的，应该进一步放大其正面效应的行为。我们作为研究者，对于地方政府和地方公共财政，如果说在1994年的框架之下应进一步推进改革和发挥它应该的、或者说可能有的历史贡献这个方面，我们需要更多结合现实重大问题做理性、客观的分析，尽可能更多地把注意力放在具有操作性的改革和制度建设方案的推行上来。