三十年来的世界政治变迁

——同一性与多样性并存   1979年以来的30年间，整个世界经历了巨大而深刻的政治变化。由于过去的30年是全球化空前迅猛发展的时期，又是中国历史上与外部世界联系最为紧密的时期，研究这30年世界政治的变化，对了解中国改革开放的历史进程、展望未来中国的政治发展，都具有重要的思想意义和学术意义。

中国政治是世界政治的一部分，两者之间存在着不同层面的、日益增加的复杂互动关系。30年前中国开始改革开放进程，意味着它对自身在世界政治和地缘战略格局中实际及预期地位的调整，意味着它对西方精神、价值观和社会经济制度的再评价，也意味着它在观念和制度领域的重新选择。一方面，作为人口占世界 1/5的大国，中国国内的变化本身就改变着世界政治，同时又对其他国家和地区的政治产生了不同形式的影响；另一方面，回顾30年来的世界政治，特别是美国、欧洲、苏联/ 俄罗斯、中国周边国家和地区的政治变化，都以各种方式牵动着中国改革开放的进程。依历史顺序，西方资本主义国家的私有化和保守主义的兴起，东亚国家与地区的经济崛起和政治民主化，苏联和东欧的政治剧变，苏联、南斯拉夫及其他一些地区的民族分离和国家解体，所谓的“三股恶势力”(分裂主义、恐怖主义、极端主义)在中亚等地区的猖獗，高加索和东欧中亚等国家的“颜色革命”，以及古巴、朝鲜等国对本国意识形态和政治制度的执著坚持，对中国政治既形成了一定的思想冲击，又产生着潜移默化的影响。可以预见，中国未来的政治进程同世界政治的互动关系将进一步增强。

本文所指的“世界政治”，主要涉及世界各国和各地区的内部政治而非“国际政治”。国际政治的概念，更多涉及的是国家之间的政治关系、国际战略格局和国际机制，如冷战及其结局、海湾战争、核不扩散机制等。国际政治事件与国际格局变化与世界政治之间存在着明显的相互关联，但国际关系本身不是本文的主要关注点。

过去30年的世界政治发展轨迹可以大致分为前后两个阶段。在前半期，政治自由化和经济市场化是世界政治变化的基本趋势，以至于美国政治学家弗朗西斯· 福山(Francis Fukuyama)宣称历史已经“终结”；而在后半期，自由化和市场化受到新的考验和质疑。那些已经采纳了自由民主制的国家不得不通过艰难地探索民主的 “本地化”以巩固和完善其基本制度，“市场原教旨主义”也受到不同程度的抵制和批判，曾经作为政治民主化与经济市场化意识形态基础的新自由主义不断遭到质疑。与此同时，世界范围内公共社会①(civil society)迅速发展，非传统安全问题(环境、能源、粮食、公共卫生等等)凸显，宗教与民族问题政治化，以及各种极端主义的兴起，都对各国政府的治理能力提出了新的挑战，并且重新定义着世界政治的内涵。30年，在人类历史的长河中不过是“弹指一挥间”，但在这个时间段内，世界历史似乎已经实现了一次螺旋式的上升，完成了某种形式的“轮回”，虽然绝非降落在原点上。它不仅体现了世界政治发展的基本趋向，也体现了各国政治结构与政治过程的复杂性和多面性，甚至可以说，世界政治真正的多样化过程才刚刚开始。总之，与冷战时期相比，世界政治变得更为多姿多彩、同时在某种意义上也变得更为不确定。

30 年世界政治的变化，表现在政治思想和意识形态领域、政治制度、结构和过程领域、社会经济政策领域，以及民族和宗教领域等等。虽然世界各国的历史传统、经济发展水平、社会政治制度差异很大，但通过深入细致的研究可以发现，在这段时间内，各国和各地区的政治变迁又表现出某些相似性甚至趋同性。通过对世界各主要国家和地区在这30年中政治发展过程的系统分析，总结世界政治发展的同一性与差异性，可以帮助澄清一些以往可能产生的错觉，对政治生活的内在规律获得更为深入的理解，更有把握地预测世界政治未来的发展方向，在此基础上提出适当的应对之策。

一、政治思想、意识形态和文化领域

在政治思想、意识形态和文化领域，西方国家过去30年的一个基本趋势是文化和价值观念的多元化。这一趋势与西方社会的进一步自由化同步，表现为各种亚文化群体大量出现，社会宽容度扩大、少数民族和族裔的文化传统和生活方式受到尊重，等等。美国政治学家罗纳德·英格尔哈特(Ronald Inglehart)认为，在主要的西方国家，公民的基本价值体系中，对生态环境、人权，以及战争与和平这类所谓的后物质主义价值的关注正在替代原来对与阶级问题相关的物质主义价值的关注，他因此相应的把20世纪80年代以后的时代称为“后物质主义”时代。②与之相适应，建立在阶级分野基础上的、以左右对峙为基本特征的传统政治格局也开始向多元化、碎片化的方向转变。

当前，文化多元主义(cultural pluralism)或者说多元文化主义(multi-culturalism)已经成为西方国家文化政策的指导原则，西方社会正变成一种在思想文化和价值观念方面“多元异质”的社会。这一指导思想的出现，与西方社会种族、语言、宗教、文化的多样化相适应。几十年来，为数众多的新移民从拉美和亚洲涌入美国和加拿大，澳大利亚和新西兰的亚裔人口快速增加，来自北非、中东(特别是土耳其)、东南欧的大批移民进入西欧。此外，新移民与少数族裔的出生率大大高于北美、西欧的白人。这种社会变迁不但改变了发达国家的人口结构，也将同西方传统不同的宗教、文化、价值观带入发达社会。如果西方国家不能在一定程度上宽容以至吸纳来自异质社会的文化价值观，西方社会就会出现更大的分裂以至动乱，西方政治思想也将丧失其生命力和主导地位。

正是在此意义上，美国总统克林顿于1997年表示：“如果能够证明我们可以在欧洲文化不占支配地位的状况下生活，那么这就将成为美国的第三次伟大革命”。非洲裔的巴拉克·奥巴马在2008年当选美国总统，而且是以带有自由思想色彩的民主党人的面貌登上历史舞台，这可以被视为西方国家、特别是美国文化价值观念向多元化发展的一个重要标志。

在传统的社会主义国家同样可以观察到一种思想和文化意识形态多元化的进程。20世纪50年代末开始的对斯大林主义的批判，在客观上推动了思想和价值自由的追求，虽然在相当长的一段时期内这种追求只能体现为受到批判和压制的“持不同政见者”运动。1975年7—8月苏联和东欧7国签署《赫尔辛基最后决议》是一个具有转折意义的事件。此后，基本上只能存在于地下状态的“持不同政见者”运动首先在一些东欧国家公开化，比如捷克斯洛伐克、波兰和匈牙利，继而出现了越来越强烈的文化和意识形态多元化的呼声。

1985年以后，苏联领导人戈尔巴乔夫正式提出“改革”和“公开性”的口号，全面放弃党和国家对思想和文化意识形态领域的控制。此举极大地推动了苏联和东欧国家的多元化进程。虽然改革者的初衷是让社会主义思想观念在与其他思想的自由竞争中获得新的生机与活力，但思想自由和多元化的进程在苏联东欧国家一旦开始，便成为一股不可逆转的潮流，进一步加速了这些国家的政治自由化，最终汇集成导致苏东剧变的巨大力量。

在思想和文化意识形态领域，当前前苏联与东欧地区已经基本上认同于西方国家。西方一些主要的亚文化与反文化现象，在这里都可以找到它们的对应物。自由主义在这一地区大有“一统天下”之势。俄罗斯的自由主义思潮在1990年代占了上风。虽然到21世纪初，要求恢复俄罗斯国家传统和民族心理的“本土主义” 抬头，强国意识复苏，社会主义思想仍然占有一席之地，思想更加多元化，但是，维护民主和人权，保障公民的政治自由、经济自由、新闻自由的意识，已经在俄罗斯和东欧地区扎根。

值得注意的是，广大的发展中国家在这段时间内思想和文化意识形态领域出现了另一种类型的“多样化”。曾经被冷战结构所分裂的广大的发展中国家，从20 世纪70年代起，其思想和文化意识形态逐渐开始摆脱机械、僵化地皈依某种教条的状态。无论是苏联式的社会主义教条，还是西方式的自由主义教条，都不同程度地受到扬弃，而各民族文化传统中的某些要素重新在国家公共生活中得到承认乃至推崇。从某种意义上说，这一趋势与西方国家内部出现的“文化多元主义”具有其一致性，甚至也可以说得到了后者的促进与推动。但另一方面，发展中国家民族文化的复兴与西方的自由主义和文化多元主义又表现出某种张力。换言之，非西方国家出现的文化多元现象并不必然与西方主流的价值观念相一致，甚至可能与后者相冲突。这一点在伊斯兰国家有明显的体现。1979年的伊朗伊斯兰革命具有某种象征性的意义。它不仅是一场政治运动，更是一场思想文化运动，标志着传统的伊斯兰文化对西方世俗主义、物质主义文化的反叛。以此为起点，众多的伊斯兰国家进入了一次“再伊斯兰化”的过程。这意味着另一种意义上的“自由化”，即非西方国家在思想和文化领域摆脱西方主导的“自由化”，但这种“自由化”所指的方向，恰恰挑战着西方版本的自由主义与自由秩序。

因此，世界范围内思想文化和意识形态领域的自由化既不意味着“同质化”，也不可能无条件地保证各种思想文化因素的和睦共处，更不能说自由化本身就意味着发展与进步。在西方国家，由自由主义所推进的文化多元主义在保护少数民族和各种亚文化群体的权益方面固然取得了不少实质性的成果，进一步增加了社会的自由度与宽容度，③但由此导致的价值和文化相对主义以及极端的个人主义，也开始受到来自不同方面的批评。正如美国哲学家理查德·罗蒂(Richard Rorty)所言：美国的自由主义者“为妇女、非洲裔美国人和男女同性恋者做了很多好事……但是有一个问题：他们不是爱国主义的……他们否定国家认同，否定民族自豪感。”④另外还有学者认为，文化多元主义实质上具有反民主的倾向，它因对各种少数群体的保护而背离了作为民主政体基本原则的多数主义，进而把国家分裂为一个由各种少数构成的社会。这些群体分别遵循各自的信念与偏好，最终将把国家推向分裂。⑤

德国思想家尤尔根·哈贝马斯 (Jürgen Habermas)也强调指出：文化多元主义具有自我封闭的特征，它会极大地压缩政治公共空间，同时无助于解决社会中大量存在的矛盾与冲突。特别是在美国，各种各样的价值观念受到几乎是无条件的保护和尊重，由此形成林林总总的“政治正确”标准，并且在实际上造成大量公共言论的禁区，政治行动的可能性与政治生活的想象力大受限制。美国政治学家迈克尔·桑德尔(Michael Sandel)针对这一现象指出：“民主政治的公共生活不可能长时期内维持一种因在道德问题上不着边际而形成的温文尔雅的假象，……当政治论辩失去道德色彩的时候，一种要求公共生活具有更广泛意义的压力就会以人们意料之外的方式表达出来。道德上的多数与基督教右派会以狭隘的、不宽容的道德主义覆盖荒芜的公共空间，自由主义退出的领域也会被原教旨主义侵占。”⑥

秉承列奥·施特劳斯(Leo Strauss)思想传统的新保守主义者认为，这种思想和文化领域过度自由的倾向导致了人们道德水准与公共精神的严重下降，文化多元主义已经蜕变为文化相对主义甚至虚无主义，西方社会面临着失去其主流的核心价值规范的危险，而自由主义也将丧失其“绝对的基础”；⑦另有保守主义者不无根据地担心，无限制的自由化与价值观念的相对化，将威胁到一个民族的国家认同和政治忠诚。美国已故政治学家亨廷顿(Samuel P. Huntington)甚至因此提出了“我们是谁？”的疑问。⑧

事实上，面对无限制的自由主义可能导致的相对主义和虚无主义，西方一些即使态度不那么极端的人士也深感忧虑，他们热切希望能够找到一种新的思想文化战略，以实现思想文化自由与共享价值观念的结合。这方面代表性的理论，包括交往行动理论(theory of communicative action)、新共和主义(new republicanism)和共同体主义(communitarianism)等等。在美国，一方面是价值和文化的多元主义不断取得进展，另一方面却是从里根到两位布什政府，保守主义在国家的社会政治生活中取得越来越大的影响。美国政治因这两种倾向的冲突与角力而在某种意义上保持了总体的平衡，但也并非不具有“失衡”的危险性。可以肯定的是，奥巴马的当政并不会从根本上改变自由主义与保守主义的这种角逐，甚至也不能排除这两种政治原则在未来的某个时候发生激烈冲突的可能。⑨这意味着，当自由主义在西方甚至世界的大多数地区大获全胜的时候，它的内在缺陷也已经异常清晰地展现在人们的眼前。

“第三条道路”则是在过去十来年中出现的调和传统的社会民主主义与新自由主义价值的理论与实践。在英国，社会学家安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)于1998年出版了《第三条道路：社会民主主义的复兴》一书，并且成为布莱尔工党政府的执政纲领。之所以需要探索“第三条道路”，是因为一方面人们已经意识到，在新的历史条件下(后福特生产方式的普遍采用、信息时代的来临、经济全球化等等)，西方国家传统的社会经济政策模式已经不可能继续维持，也就是说，“市场经济、福利国家与政治民主在历史上形成的结合，这一西方在现代化过程中整合了国民国家⑩并使其合法化的模式已经注定要崩溃了”； (11)另一方面，新自由主义对基本的社会公正及人的价值的否认也为人们所不取。

“第三条道路”实际上就是希望在新自由主义和传统的福利国家主张的一系列相互对立的价值之间寻找某种折衷的可能性。具体来说，它主张兼顾个人和群体的价值即实现个人自由与社会团结的统一，在个人自主、个人责任与社会公正之间寻求某种新的平衡，同时强调超越单纯的政治党派划分与对立、注重从官僚式的政府集中管理向多层次治理的转变，提倡灵活、高效、民主的政治体制，追求更为公平有效的、多元化的社会福利体系，等等。

“第三条道路”的提法很快就流行于欧美各国，并且得到积极反响。在探索“第三条道路”方面，荷兰与丹麦可以算得上是成功的例子，另外美国的克林顿政府也被视为这一理论的追随者。(12)但是，对“第三条道路”的批判也很多，最主要的就是认为它不过是一种改头换面的新自由主义。在资本与民众之间，它明显地倾向于前者，因而最终仍将屈从于资本的压力而不可能真正体现广大民众的利益。有人甚至认为，“第三条道路的领导人确实要求商界和权力机构做出负责任的行动，他们借口这是解决社会问题的有效途径，但是，他们从没有像要求劳工、贫困以及弱势阶层那样苛刻地要求商界人士。”其结果是，“在追求贸易优势的过程中，环境保护、消费者利益和劳动力标准都已完全不是布莱尔、克林顿的决策范围。” (13)

对自由主义的反思和批判不仅仅存在于西方国家。从叶利钦执政后期开始，俄罗斯就逐渐与自由主义拉开距离，其他转型中的东欧国家也越来越多地对自由主义进行反思，至于其他国家和地区本土文化与思想因素的复兴现象也应作如是观。事实上，民主化和自由化本身就促进了非西方国家本土文化的发展。总的来说可以认为，西方文化和价值观念的全球化在某种程度上又导致了全球性的地方化(glocalization)(14)以及不同文化因素的直接接触与冲撞，以至于亨廷顿在一些人欢呼“意识形态的终结”时警告人们要正视“文明”冲突的可能性。当然，亨廷顿的错误在于，他过于简单地把以宗教界定的 “文明”视为一种同质而封闭的整体。事实上，在每一种文明内部都可以发现相互冲突的思想文化和意识形态因素；反过来，每一种思想文化和意识形态因素都可以在所有的“文明”中找到它们的支持者。

简言之，在过去30年的思想文化领域，全球范围的意识形态冲突远未终结。但是，这种冲突的内涵已经发生了重大变化。从俄国十月革命到冷战结束的70多年里，社会主义同资本主义、列宁主义同自由主义的对立是意识形态冲突的主线，并且分别由苏联和美国所代表。随着苏联的衰落与最终解体，随着全球化迅猛发展对传统观念的冲击，个人自由、个人权利、思想多元、文化多元的观念深入世界的每一个角落。在全球意义上，自由化与多元化的对立面不再是以国家为名的赤裸裸的思想专制，而是以软性的社会凝聚力、社会认同、族群认同、文化认同、宗教认同等等为核心价值的思想。实现个人价值与维护社会稳定、共识和团结之间的紧张，也就是自由和秩序的矛盾，在每一个国家都顽强地表现出来。这一意识形态矛盾的性质，决定了对立双方都无法建立有类似冷战时期两大阵营那样具有代表性的、强有力的跨国组织。同时，国家作为意识形态或宗教符号的现象，也正在退出历史舞台。

二、国家的社会经济职能：自由化及其界限

1979年和1980年，撒切尔夫人和里根分别开始主政英国和美国。他们的上台，标志着西方国家战后建立在凯恩斯经济学基础上的国家干预资本主义时代的结束，以及以新自由主义经济学作为社会经济政策指导原则的时代的开始。

新自由主义经济学是在国家全面管理和干预社会经济生活的现代社会对以亚当·斯密为代表的古典自由主义的回归，它既是一种经济理论，也是一种社会政治理论。这一理论认为，国家对经济和社会生活的干预是造成西方国家经济停滞、社会丧失活力及政治官僚化等弊端的根源，主张国家应该尽可能地约束自己的职能范围，让自由市场充分发挥经济和社会生活方面的协调作用，并且刺激每一个人的积极性与主动精神。在西方，新自由主义经济政策的基本内容是非国有化、减少国家的经济干预(由财政政策转为货币政策)、减少税收、削减社会福利等。其中，私有化和减税两个方面的“成果”尤为明显。在英国，有45家大型国有企业被私有化，从业人数占英国国有企业从业人数的2/3，而在税收方面，基础税率和最高税率分别从33％和83％下调到25％和40％；(15)在美国，个人所得税和公司所得税的最高税率分别从50％和46％被消减到28％和34％，同时政府的财政支出也逐年下降。(16)放松金融监管，也是从撒切尔和里根时代开始的。其他西方国家紧随英美之后。同时，为了推行新自由主义的社会经济政策，西方国家普遍对有组织的劳工运动采取了高压措施。

基于对本国体制弊端的反思，随着对外部世界的逐步开放，传统社会主义国家几乎与西方国家同步，也先后开始对高度集中的计划经济体制进行改革。改革的根本原因，自然是原有的计划经济体制已经活力尽失，社会矛盾不断激化。但是，绝大多数的原社会主义国家都不如中国那么成功。它们的改革并未取得预期的成果，基本失败的经济改革和社会经济状况的恶化，反过来又迫使这些国家走上更为激进的政治和经济变革道路，并且最终导致了政治制度的巨变。苏东解体之后，这些国家成为新自由主义(或曰市场原教旨主义)的试验场。它们普遍采用被称为“休克疗法”的经济转轨方式，即以最快的速度放开价格、推行私有化、开放资本和金融市场，以及实行贸易自由化等。客观上说，针对原苏联东欧积重难返、各种复杂关系十分难以理顺的经济形势，“休克疗法”并非毫无作用，至少是迅速稳定了各国的经济形势，特别是遏止了恶性通货膨胀，而且使这些国家的经济体制一步到位地转变为自由市场经济。但是，这一成就的巨大代价是原苏联和东欧国家无一幸免地陷入了一场持续时间长短不一的经济衰退，以及由此而产生的贫富分化与贫困化。

世界其他国家和地区也受到新自由主义不同程度的冲击，其中以拉丁美洲尤为突出。拉美各国先后从20世纪80年代开始大力推行经济开放，特别是资本自由化，因而很快陷入了巨额的债务危机。为克服危机，美国主导下的国际货币基金组织、世界银行与美洲开发银行和其他一些机构共同提出了被称为“华盛顿共识” 的新自由主义经济政策，以指导拉美经济改革。“华盛顿共识”要求拉美国家进一步取消政府对企业的管制、推动金融和贸易自由化、削减公共福利开支、实行国有企业的私有化等，并以此作为向它们提供金融和货币方面支持的条件。不幸的是，“华盛顿共识” 在拉丁美洲国家的实践结果基本上是灾难性的。由于各相关政策严重削弱了拉美各国政府的经济和社会控制能力，这些国家的社会经济形势迅速失控，经济停滞与大众的贫困化之间形成了一种危险的恶性循环：经济停滞导致贫困的普遍化、贫困化致使国内市场萎缩、市场萎缩推动经济结构畸形发展、畸形的经济结构又进一步加剧贫困化。

非洲的经历与拉美有相似之处。从20世纪70-80年代开始，一些非洲国家也陆续展开了私有化进程，并且接受国际货币基金组织和世界银行基于“华盛顿共识”的“结构调整政策”(SAPs)。虽然对这一政策调整的成果尚有争议，但可以肯定的是，至少在20世纪的最后十年，它的实施基本上是失败的。一方面，上述政策导致了非洲接受的直接投资减少，从而使其经济发展失去了最重要的资金支持。仅在1994-1995年间投往非洲的直接投资就下降了27％，实际投资总额仅为21亿美元，即世界投资总数的3％。(17)另一方面，该项政策把非洲国家现有的资源导向生产用以偿还债务的出口产品，特别是原料与经济作物，其结果是迅速恶化了非洲的自然和资源环境，导致非洲经济畸形发展。在这种情况下，虽然撒哈拉以南非洲国家的出口额达到其国内生产总值的30％，远高于经合组织成员国的19％，但这些国家并没有因此而走向富足。(18)因此，也有人把这一“结构调整政策”称为“反人民的、甚至是灭绝性的”政策。(19) 一个基本事实是，非洲已经成为世界上贫困化最集中的地区。根据联合国开发计划署2005年的《人类发展报告》统计，世界上最贫困的 50个国家全部集中在非洲。(20)

从总体上看，在新自由主义推动下世界范围内的政治和经济自由化，是延续至今的新一轮经济全球化的制度基础；反过来说，经济全球化的制度体现就是全球范围内的新自由主义化。(21)一方面，随着冷战的终结，第二次世界大战后形成的东西方对统一的世界市场的分割被打破；另一方面，世界各国或主动、或被动地向资本和市场不同程度地让出了诸多原先由政府控制的领域，各种关税和贸易壁垒被打破，国与国之间商品与货币流动的规模不断扩大、自由度和各国贸易依存度不断增加。作为其结果，国际经济联系日益紧密，整个世界经济开始融为一体。因此，虽然不能否认交通与通讯技术在过去几十年的飞跃发展为全球化提供了必要的物质基础，但仍然可以毫不夸张地说，在推动经济全球化方面，新自由主义“功不可没”。

尽管在过去30年的大多数时间里，新自由主义的社会经济政策在整个世界范围内表现出凌厉的进攻态势，但实际情况要复杂得多。时至今日，完全可以说这种政策已经走过了它的黄金时期，政治与经济关系中的固有逻辑再次顽强地表现出来。首先，西方国家作为新自由主义的发源地，曾经不遗余力地向全世界输出这种社会经济政策，但就在这些国家，新自由主义的逻辑也从来没有不带折扣地完全贯彻到社会经济生活的各个领域。特别是在社会政策方面，虽然西方各国一再宣称要削减福利，但实际上很多国家的相关支出基本上还是稳中有升。(22)另外，面对激烈的国际经济竞争，西方各国也没有对本国的经济发展战略撒手不管。在美国，所谓“战略贸易学派”的学者就为政府的经济干预职能提供了一种不同于凯恩斯主义的理由，即塑造国家的经济竞争力。克林顿政府时期，这一学派的学者大量进入联邦政府，使他们的政策主张成为政治实践。1993年，克林顿政府公开提出了“信息高速公路”发展计划，并且在此后通过了旨在推动信息高速公路建设的《电信法》。在此期间，美国政府为推动高技术产业的发展，共投入了760亿美元发展制造技术、高速计算机和通信设备、原材料和加工技术，以及生物工程和基础科学六大项目。政府在微电子技术、计算机技术和互联网技术开发过程中发挥的重要作用，奠定了美国在这些领域的绝对优势。有一种观点甚至认为，正因为从20世纪 90年代开始推行这种“军事凯恩斯主义”政策，美国的经济增长和就业形势才再度得以改善，而国家的财政能力也才能在90年代中期得到进一步加强。(23) 美国的此类做法很快得到其他西方国家的效仿，这表明，“在不断扩展的国际化与全球化过程中，国家各种形式的干预，在许多关键的产业和经济发展领域都是一种广泛而持久的现象”。(24)

在日本，1982年中曾根康弘担任首相，也举起了与“撒切尔主义”、“里根主义”类似的旗帜，即中曾根所称的“新保守主义”。在经济上，中曾根时期把变革政府功能、提高效率和应变性、减少财政支出作为改革方向，以“小政府、大社会”为目标，通过市场机制，激发企业和民间活力，推动经济和社会发展。中曾根执政期间已开始着手缓和各种行政规制，扩大民间机构的活动范围，推进市场自由化和国营企事业的民营化。民营化改造的成功，是中曾根改革取得的一大重要成果。但是，中曾根的新保守主义并不主张完全放任自流的自由竞争，而是强调借助国家权力和法律的力量建立有序的市场。而且从根本上说，日本式的福利模式是以使全体国民共同努力实现现代化为目标，以平均主义的分配政策和终身雇佣制、年功序列制等方式来体现的，中曾根及其后续者以“小政府”为目标的改革是否能够真正颠覆这种模式，还在未定之数。

至于前苏联和东欧等转型国家，在经历“休克疗法”的阵痛之后，人们纷纷开始对“市场原教旨主义”进行批判和反思。俄罗斯在普京时代重新恢复国家对社会经济生活的有效控制，政府特别是在加强法制建设、维护市场经济秩序、保障社会公正等方面发挥了积极的作用。东欧的许多经济学家和政治家也开始意识到，国家大规模地放弃其必须履行的职能，是导致东欧经济普遍衰落的根本原因，因此凯恩斯主义在这一地区又重新受到越来越多的青睐。与此同时，拉丁美洲的学者们在总结20世纪末金融危机和经济衰落带来的教训时也认识到：“这些年的经验表明，发展是国家行动与市场、保护与自由贸易相结合的结果，而这种结合是以灵活的方式解决的。”“拉丁美洲的前一个阶段表明，国家不能也不应当取代市场。近些年的经济改革进程告诉我们，市场不是万能的。……只有当市场经济释放出的增长推动力受到一个现代化国家的活动支持和矫正，而国家又自觉地去造就发展所需要的社会平衡及环境或地区间的平衡时，发展才是可能的。”(25)

在经历了20世纪90年代新自由主义化带来的经济危机之后，拉丁美洲国家通过深刻的反思，提出了一种所谓的“新结构主义”经济理论。“新结构主义”的要点是：第一，必须有选择地把本国经济纳入世界经济，但前提是通过设计出色的产业政策创造竞争优势，内容包括发展高附加值的产业、提高经济的知识基础和国家的技术能力等；第二，承认市场的力量、私人企业和外国直接投资的作用，但必须由政府去管理市场；第三，政府和非政府组织必须对社会公正和减少贫困问题予以更大的关注并且采取具体行动；第四，转向世界市场应该立足于 “内部发展”的战略；第五，通过有选择的自由化、世界经济的一体化和出口导向的产业和增长政策等手段在世界市场某些关键性生产领域取得竞争性优势，等等。(26)

综上所述，在对国家的社会经济职能问题的认识上，世界各国都经历了一个“否定之否定”的过程。自由市场经济的积极作用已经在世界绝大多数国家得到普遍承认，但同时相信“市场万能”的“市场原教旨主义”也已经被人们所抛弃，新自由主义理论已经盛极而衰。美国经济学家、国际货币基金组织前副总裁斯蒂格里兹曾经针对该组织在非洲推行的“结构调整政策”总结道：该政策之所以归于失败，原因就在于它“错误地假设(在放松管制之后)市场会迅速满足各种需要，但问题在于，政府的许多行为恰恰来自于市场并不能提供一些基本服务这个起码的事实。”(27)

至于在社会政策领域，新自由主义最受人诟病的一点，就是它导致了整个世界范围内及每一个国家内部贫富差距的扩大，而这一点既与各国内部社会政治矛盾的激化及国际范围内各种极端主义的发展密切相关，也为世界经济的健康发展留下了巨大的隐患。从世界范围的贫富分化来看，如果按人均国内生产总值水平把全世界所有国家分为5等份，那么最富有的一组与最贫困的一组之间的差距，1987年是57倍，1997年已经扩大为92倍。如果从贫富两个极端的情况来看，则 1960年世界5％最富有人口所在国的年收入总额是世界5％最贫困人口所在国年收入总额的30倍，到1997年，这一比率迅速攀升到74倍。(28)另据联合国发展计划署2000年《人类发展报告》，世界上最富的国家与最穷的国家之间的收入差距在1820年是3比1，1950年是35比1，1973年是 44比1，到1992年就上升到72比1。(29)

许多国家内部的贫富分化同样引人注目。在西方发达国家中，贫富分化最严重的恰恰是倡导新自由主义最积极的美国。据统计，这个国家5％最富裕人口和5％最贫困人口的家庭收入差距，在1947-1973年之间已经有所减少，但是在1973-1996年之间却又增加了50％以上。(30)根据1991年的统计，美国人口中最富裕的10％已经拥有全国总资产的83.2％。(31)在20世纪90年代，美国大约有38％的财富掌握在最富有的1％的家庭手中，而底层的80％的家庭则只拥有财富的17％。(32)英国的情况也不容乐观。从1975年到1985年，英国完全失业的家庭比例从6.5％上升到16.4％，到1994年又进一步上升到19.1％，随之而来的是普通民众的生活状况明显恶化，经济不平等大大增加。从1977年至今，英国实际收入低于平均水平 1/2的阶层的人数已经增加了3倍；而在1984-1985年间，最富有的1/5的人口的税后收入达到了国民总收入的 43％，是战后的最高水平。(33)

与发达国家相比，发展中国家国民收入差距的扩大实际上更为严重。巴西是一个典型的例子。在20世纪 90年代初期，巴西人口中最富裕的5％和最贫困的5％的收入的差距已经达到26倍。(34)至于在那些原来的社会主义国家，经济自由化同样造成了严重的贫富分化。在俄罗斯，从1990年到1997年，人口中最富有的5％的收入在国民总收入中所占比例从32.7％上升到46.7％，而同期人口中最贫困的5％的收入比例则从9.8％下降到6.2％。(35)这种趋势在绝大多数东欧国家及前苏联各共和国也有明显的体现。

需要注意的是，不论在哪一类国家，贫富分化的加剧不仅仅意味着贫困者收入的减少，同时也意味着他们的生活水平、教育水平、健康水平及社会处境的全面下降。可以想见的是，这又将不可避免地带来大量严重的社会矛盾和社会冲突，从而最终破坏经济增长和社会发展的基础。已经有人提出这样一种观点，认为贫富分化才是此次遍及世界的金融危机的真正原因。(36)这一看法值得认真考虑。至于当今世界上日益严重的极端主义乃至恐怖主义与贫富分化之间的相关性，也已经得到众多研究的证明。

20 世纪末的东亚金融危机，使人们再次深刻地认识到不受国家监管的市场经济巨大的破坏力量。(37)随后，比一切理论争辩都更具说服力的是，2008年波及全世界的金融危机到来之际，从西方国家开始，各国都不约而同地把政府当作唯一可以依靠的力量，而各国政府也都毫不犹豫地为“救市”迅速行动起来。在这方面，作为新自由主义大本营的美国做得毫不逊色。面对全球性的危机形势，以及政府在缓解和克服这种局势中势必承担的责任，新自由主义的反对者重新找回了他们的自信。德国总理默克尔在危机来临之际就高调评价德国的社会市场经济模式，认为人们应该从危机中吸取教训，甚至应该把德国模式奉为全世界的榜样。这一观点虽然不乏夸张，但仍然可以被视为一个确切无疑的信号，它表明在政府的社会经济职能问题上、进而在更宏观的政治与经济的关系问题上，人们的理解将再度发生方向性的变化。

当然需要看到的是，近十几年来新自由主义在实践上遭遇的巨大挫折和在理论上受到的严厉抨击，并不意味着市场资本主义和私有制作为一种经济制度从此失灵，政府在经济生活中将重新占据主导地位，更不意味着世界范围的“国进民退”将成为一股主要潮流。美国奥巴马政府正试图以这次国际金融危机为突破口，促使美国经济结构实现深刻转型，使其自由市场制度向管理更为严格、更加注重社会公平的方向转变。2009年9月14日，国际金融危机爆发一周年之际，奥巴马发表演讲时称，“我永远是自由市场力量的坚定信仰者。我相信商业和企业创造就业，而不是政府。我相信政府的角色不是贬低财富，而是扩大它的范围；不是窒息市场，而是提供有助于市场活力的基本规则和杠杆。”(38)

概括起来，在过去的30年，新自由主义否定了国家过度干预的凯恩斯主义和缺乏活力的苏联模式，而后新自由主义盛极而衰，又遭到了世界经济实践的否定。但是，传统模式的简单回归是没有希望及可能的，而哪种理论和制度将取代新自由主义，尚无定见。可以预期的是，世界各个主要经济体将“自谋出路”，根据自身传统和条件，在市场动力和政府干预之间寻求某种平衡。在国际金融和贸易领域，各国也将努力游移于“开放市场”和“保护市场”之间，完全的保护主义与无节制的自由化同样没有出路。

三、政治民主化与制度多样化

过去的30年，整个世界范围内出现了一场声势浩大的民主化浪潮，这不仅指一大批原社会主义国家和第三世界国家纷纷采纳了西方式的多党制议会民主政体，而且就是西方国家本身，也经历了一场“再民主化”的洗礼。

西方的“再民主化”或者如吉登斯所说的“民主的民主化”，体现为对其既有民主政治体制的完善和充实，具体内容包括选举制的改革、议会制的完善、权力下放、机构精简等等。另外，传统民主制的一些缺陷和弊端也开始受到人们的普遍关注，因而出现了若干主张对竞争型代议民主制加以改进与创新的理论与实践，其中具有代表性的思想运动包括共识民主(consensus democracy)论和慎议民主(deliberative democracy)(39)论等等。

政治制度改革方面，英国分别于1999年和2000年在威尔士和英格兰设立了地方议会，使其在广泛的领域内独立处理地方性事务，以实现权力下放。这一举措不仅大大增加了地方政府的自主性、有效地克服了国家行政管理中的官僚化，而且也为解决北爱尔兰冲突提供了一条新的出路，使北爱和平进程迈出了重要的一步。与此同时，布莱尔政府对英国的世袭君主制和上议院也进行了若干改革，废除了英国王位的男性优先继承权和上议院的贵族继承制，特别是后一方面，被普遍认为是英国在实现公民政治平等方面的一个重大进步。

日本是另一个具有代表性的“再民主化”的西方国家。在过去30年，日本告别了战后形成的“五五体制”，政党格局发生重大变化，并且明确提出了“政治改革”的议题。从20世纪90年代起，日本开始推行一系列旨在精简机构、提高行政效率、扩大地方权力的“结构改革”，其内容包括中央政府各部门的精简和重组、实行“独立行政法人制”，以及明确划分中央和地方政府的权限、强化地方自治等等。经过一系列改革，日本在克服官僚主导型的决策机制、政党内部的派阀政治，以及自民党一党独大等这个国家特有的政治问题方面，都取得了明显的成效。

与制度改革相伴随的是制度创新。在西方，过去30年间有越来越多的理论家与政治活动家意识到，传统的竞争性多数决民主制具有其内在的不足。在这种体制之下，胜者全胜，负者全负，产生了两方面的重大缺陷。第一，复杂的政治决策问题往往被简化为相关政策支持者与反对者的人数对比，即政治力量对比，结果导致公共政策的形成过程中缺乏理性与共识。第二，少数群体的利益，尤其是一些恒定的少数群体的利益往往被忽略、被牺牲，有可能导致社会的分裂乃至冲突，因为一旦那些恒定的少数群体意识到他们在多数决民主体制下注定只能成为牺牲品，他们就往往会做出退出相关政治过程或者政治共同体的选择，政治和社会矛盾的激化也就不可避免。正是为了克服传统民主制中存在的上述缺陷，共识民主论和慎议民主论应运而生。

共识民主又称协和式民主(consociational democracy)，(40)是针对奉行简单多数决的所谓“多元主义”民主模式而提出的，强调政治决策必须建立在利益相关者的共识基础之上。共识民主论总结并提炼了欧洲一些国家，比如荷兰成功的经验，标志着欧洲传统的统合主义(cooperativism)模式的一个新的发展阶段。从总体上看，与多数决民主相比，共识民主突出的优点就是其灵活性与包容性，因为这种民主形式更注重对不同利益与要求的协调而不是单纯地根据数量上的多少进行政治博弈。共识民主在增进社会团结、降低政治成本方面的积极作用得到学者们的高度评价：“大多数证据表明，共识体系中的输家比多数主义体系中的输家更认同政治体系及程序。民主越具有共识，失败者越有可能对民主的功能作用感到满意。”(41)

慎议民主则是一种近年来在西方尤其是美国得到越来越多的关注和实践的民主理论，它强调政治决策更多地应该体现政治利益与政治观念之间的沟通与交流、而不是简单的力量对比。慎议民主在西方国家的实验具有两个方面的积极意义：首先，它使政治决策更具开放性、也更加理性化；其次，它在一定程度上克服了普通民众在传统民主制之下因感觉到自己对决策无能为力而出现的政治冷漠，以及由此产生的国家层面上的“民主赤字”的问题。在美国，1981年由17个非政府组织发起成立了“国内政策协会”，1989年进一步发展为“国是论坛” (National Issue Forums，简称INF)。20年来，该组织举办了大量的全国性和地区性的公共政策讨论，内容涉及家庭与子女教育、健康与社会福利、人权、移民、外交与对外政策、经济、教育、能源与环境、政府与政治等方面，广泛吸收社会各界人士的参与。虽然该论坛并不以提出具体政策为宗旨，但它的活动在推动相关政策问题上理性的、开放的讨论，以及在此基础上达成共识方面发挥了不可忽视的影响。

总的来说，共识民主与慎议民主都强调政治决策的开放性、参与性和达成共识的重要性；区别则在于，共识民主更注重不同利益团体之间的协商合作，而慎议民主更注重普通民众的参与，以及不同政治观念与立场的沟通与交流。当然，从实践上看，无论是共识民主还是慎议民主都还处在实验和探索阶段。前者仍然主要局限于原本就具有统合主义传统的北欧国家，如何在不具备这种传统的其他国家推行还是个尚未解决的问题；后者关注的焦点当前主要是对公共舆论的建构，虽然其最终结果会影响政府的政治决策，但仍然难以抵消利益集团对国家政治过程的强大影响(特别是在美国)。

如果说西方国家的“再民主化”是对传统民主制的发展和完善的话，那么一大批非西方国家则刚刚开始其民主的制度建设过程，其中既包括前苏联东欧的转型国家，也包括亚洲、非洲和拉丁美洲原来的一些军人政权或者专制和独裁国家。大致来说，随着冷战的结束及西方国家的大力推动，众多的非西方国家在建立以多党议会制为核心的自由民主政体方面并没有遇到太大的障碍，有许多国家甚至是在“一夜之间”被民主化了，这被亨廷顿称为民主的“第三波”。(42)但是，由于任何政治体制的生长都需要一个漫长的过程，加之这些国家又普遍缺乏西方式民主的传统、甚至缺乏民主所必需的基本文化条件，所以它们在巩固民主制度及使民主本土化方面仍然面临严峻的考验。

在历史上曾经尝试过西式民主的俄罗斯和东欧国家，民主制可以说已经基本上再度站稳脚跟，但其具体的制度体现仍然有待探索和完善。转型期复杂的社会政治问题和矛盾使这些国家普遍意识到，保证一种独立于社会利益纠葛的强势行政权的存在至关重要。因此，它们在制度上一般来说没有可能考虑立法、行政、司法权力相互牵制的美国式总统制政府形式，也没有可能考虑政府与议会中的多数同进退的英国式议会内阁制，而是选择了一种介于议会内阁制与半总统制之间的制度，使总统既能够获得议会中多数党的支持，又能够作为不同政党和利益群体之间的协调者与仲裁者。原苏联和东欧国家具体的政治过程往往也富于戏剧性，比如俄罗斯前任总统和现任总理普京所扮演的政治角色就是如此。

至于原苏联的五个中亚共和国，虽然在独立之后都建立了三权分立的多党制民主政体，但随后出现的政治动荡甚至武装冲突迫使这些国家不得不在制度上进行调整，而一个基本的方向就是强化以总统为核心的行政机构独立于立法和司法机构的地位，从而转变为一种强势的总统制。要有甚者，有两个国家(土库曼斯坦和哈萨克斯坦) 的总统被赋予了“无限期行使总统职权”的终身总统地位。由此可见，虽然代议民主政体的根本原则乃是对国家权力的分散与制衡，但在这些转型国家，一种相反趋势的存在似乎仍然具有其必然性；在某些情况下，政治强人往往发挥了超越制度之上的、甚至是不可替代的作用，因此这些国家最终可能采用的具体的政治制度形式，目前还难以进行确切的判断。

在伊斯兰世界，20多年的民主化进程已经使民主制在当地大多数人的眼中成为最好的政治体制。印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉国、土耳其是人口最多的四个伊斯兰国家，其多党选举制都日臻成熟，其中印尼在摆脱苏哈托统治后的总统直选尤为成功。不过，政治民主化在伊斯兰国家中发展很不平衡。例如，中东国家民主化相对缓慢滞后，而伊朗尽管实现了总统直选，仍然是一个神权国家。

伊斯兰国家存在的一个引人注目的现象，是它们往往在认可民主化的同时反对西方化。其根本原因，在于伊斯兰教与西方的世俗主义与物质主义世界观之间存在着难以调和的冲突。事实上，伊斯兰国家在使民族和宗教传统与自由民主制相结合方面已经做出一些独特的探索，但其具体做法往往让西方人充满疑虑，而且也的确还不能说已经取得了成功。一个最典型的例子，就是伊朗伊斯兰革命以后的制度建设与政治过程。在伊斯兰世界，一个看似无法走出的困境在于：任何政府如果意欲强行世俗化即对伊斯兰主义采取压制政策，那么它就不仅在理念上与其自由取向相矛盾，而且事实上也不可能不走向威权化的道路，从而与民主原则渐行渐远；而如果它试图与伊斯兰主义结盟，那么从西方通行的意义上说它就根本不可能是一个真正“自由的”、世俗的政府。换言之，一个民主的、世俗化的政府与伊斯兰宗教传统能否并行不悖，仍然是一个没有得到根本解决的问题。但也有观点认为，许多西方研究者断言伊斯兰教同现代民主不相容，现已被事实证明是一种错误的结论。(43)看起来，在伊斯兰世界政治发展的问题上，无论是伊斯兰国家，还是外部世界，都需要更多的耐心、更多的宽容与更多的创造性，也许更需要某种崭新的政治思维和政治智慧。

除了古巴以外，所有拉丁美洲国家已在形式上实现了多党民主制。在亚洲和非洲，民主化同样获得了重大进展。在东亚和东南亚，继韩国的民主化之后，原来的威权国家如菲律宾、印度尼西亚、柬埔寨和泰国相继建立了多党制民主政体，长期一党执政的新加坡也出现了多党选举。撒哈拉以南的非洲国家大部分走上了民主化之路，南部非洲国家则都已经成为宪法意义上的民主国家。但另一方面，在这些地区，民主的实际运作仍然问题重重。在亚洲，“第三波”中出现的民主国家基本上还没有完全摆脱政治动荡的困扰，一种法律至上、相互宽容的民主政治文化尚未形成；而在非洲，由于家庭、村落和族群仍然是人们生活的重心、忠诚的对象及基本的政治单元，国民国家的建设仍未彻底完成，因而民主或者往往成为削弱了政府行动能力的政治斗争的工具，或者干脆蜕变为一种选举游戏。(44)另外，类似中亚转型国家的强人政治现象，同样也出现在众多的非洲国家。

总的来说，与西方成熟的民主国家相比，非西方国家的民主化进程远未完成。但这里有两个方面的问题需要注意。第一，不能以西式民主制作为衡量非西方国家民主化程度的标准，一种“普遍同质的国家”(45)并不值得追求，也不可能获得实现，因为实际上就是西方各国之间，民主的制度表现也各有不同，而且其民主制的完善过程至今也尚未终结。第二，非西方国家一些传统文化的因素固然妨碍了这些国家向西式民主制靠拢的过程，但另一方面，这些本土因素也有可能成为新制度的生长点，这种可能性尤其需要得到各相关国家的政治家与学者们的高度重视。比如李普哈特就认为，与西方各民族相比，亚洲与非洲的人民天生就具有深思熟虑、追求共识的倾向。在非洲国家，各部落的决策往往都要经过集体讨论，并且在协商的基础上达成，因此可以说共识民主制在亚洲和非洲国家具有更深厚的文化基础。换言之，非西方世界追求共识的政治文化既可被视为反对多数决民主制的保守势力，但同时又意味着这些国家能够提供一块培育共识民主制的沃土。(46)因此，关键问题就在于如何寻找一种能够超越西方中心论的对政治民主的理解，这将是非西方国家成功实现民主本土化的基本前提。这个探索必将是一个痛苦的、但同时又令人充满期冀的过程。

四、新社会运动和公共社会的兴起

新社会运动的兴起，亦是过去30年世界政治中一个值得关注的现象。所谓新社会运动，指的是从20世纪70年代开始出现于西方国家的环境保护主义、和平主义、女性主义、人权运动，以及旨在争取少数民族的权利、保护同性恋者权利的运动等等。新社会运动具有两个方面的基本特点：首先，它超越了阶级界限和传统上左与右的划分；其次，它追求的主要是非物质性的利益，因此它的兴起也被视为西方进入“后物质主义时代”的一个标志。新社会运动对传统的政治结构和政治进程产生了重要影响，其中，某些新社会运动，如主张环境保护主义的绿党已经融入原有的政治格局，并主动地参与国家政治生活。成立于1980年的德国绿党就是一个突出的例子，它在1998-2002年与社会民主党一同组成了联合政府。至于新社会运动的一些基本追求，比如环境保护、女性主义和人权运动等等，在过去的几十年间已经成为各国政治生活中的重要内容。从政治上说，虽然新社会运动的活动方式类似于压力集团，但又具有一些新的特征，其中最突出的一点就是它们从一开始就超越了国民国家的框架，往往成为国际性的现象，并且成为全球化进程中非常令人瞩目的一个侧面。

其次是公共社会及其理论的发展。20世纪70-80年代在西方再次出现公共社会研究的热潮，(47)其直接诱因则是西方对原苏联东欧国家的反政府组织、特别是波兰的团结工会的关注。因此，这一时期关于公共社会的理论具有两个明显的特点：第一，强调公共社会与市场经济的天然联系；第二，强调公共社会与国家权力的对立，甚至强调公共社会的发展对极权国家的瓦解作用以及对民主和政治自由的基础作用。但有意思的是，这种关注很快就转移到西方国家内部，原因是不少人认为，西方国家在第二次世界大战之后普遍出现了公共社会的衰落，这既来自于凯恩斯主义和福利国家的建设导致公民对国家的过度依赖，也来自于新的生产方式(后福特主义)和新的社会交往方式使人与人之间的直接联系越来越疏远，还来自于新自由主义导致的各种社会问题，比如过度的市场化与社会分化和原子化等等。当然，除去这些直接而具体的因素之外，从根本上说，自由主义本身就拒斥一种积极的、内容广泛的公共生活。对这一政治理论在政治与公共道德方面的缺陷，桑德尔有一段比较中肯的评论：“自由主义通过把自我置于政治之外、把个人变为信仰的目标而非(政治生活)持续关注的对象，使之成为政治的前提而非政治的不确定的成果。这么做固然避开了政治中的悲伤，但同时也错失了政治最激动人心的潜力。它忽视了这样一种危险，即在政治堕落的时候，导致的不仅是个人的失落，而且是人性的沦丧；它同时也忘记了这样的一种可能，即当政治清明之时，我们能够共同发现作为独立的个人永远无法了解的善。”(48)

在这种情况下，一大批理论家和社会活动家致力于推动西方国家公共社会的发展，其中包括加拿大政治学家查尔斯·泰勒(Charles Taylor)、美国政治学家罗伯特·普特南(Robert Putman)，特别是德国社会学家哈贝马斯等等。哈贝马斯认为，自由市场经济的发展与官僚制国家机构的膨胀都严重压缩了公共社会的空间，从而使公民之间的关系原子化，使他们只能一方面听任市场力量的摆布，另一方面消极地仰仗官僚国家的恩赐，其结果自然是市场力量得不到有效控制，官僚制国家机构的权力日益强化，公民权利无法得到有效保障，社会团结面临威胁。哈贝马斯提出的方案是重建和扩展社会公共空间，形成一种所谓的政治性公共权力即“交往权力”。(49)这是他著名的“交往行动理论”的核心。

20世纪末以后西方对公共社会问题的关注表现出一个明显的特点，即出于对市场的怀疑和对国家的怀疑，希望公共社会能够同时超越或者说弥补这两种机制的局限。美国政治学家科恩(Jean L Cohen)与安德鲁·阿拉托(Andrew Arato)的理论典型地代表了这一新的倾向。他们强调，除传统上对国家与市场的两分之外，还必须承认公共社会作为一种独立社会领域的存在与作用。这是对 20世纪70、80年代强调国家与社会的两分与对立的西方公共社会理论的矫正。由此产生的所谓“第三部门”的概念也具有同样的内涵。

西方公共社会理论的复兴与大批非政府组织(NGO)的出现与活动形成相互促进的关系。公共社会论者认为，在政府与市场“失灵”的情况下，非政府组织能够有效地发挥社会整合与协调的功能，因此，积极扶持和促进非政府组织在社会公共生活中发挥更为广泛、更为主动的作用已经成为基本共识，各国政府包括一些主要的国际组织都将此视为一项主要的任务加以实施。另外需要指出的是，在实际的政治过程中，新社会运动的兴起与公共社会的发展不仅同步而行，而且从根本上说就是一枚硬币的两面，这具体体现在相当数量的非政府组织本身就是新社会运动的载体，或者说它们追求的就是“后物质主义”的目标，比如环境保护、和平主义、人权，以及普及基础教育等等。

公共社会和非政府组织的发展，不仅明显改变了西方国家政治生活的形式和内容，而且也促使人们以不同的理论框架对这一新现象加以认识和把握，由此产生了所谓的“治理理论”。一般而言，研究者们倾向于认为“治理”(governance)是一个与“统治”或“政府” (government)相对的概念，如果后者指的是与国家权力结构(即广义上的政府)相对应的政治活动的话，那么前者则是一种与“公共社会”相对应的现象和过程，是各个“公共社会”内部，以及不同的“公共社会”之间通过自发的、自愿的联系产生的结果。

在治理理论的代表人物詹姆斯·N·罗西瑙(James N. Rosenau)看来，治理之所以必要，是因为在全球化时代，公共社会的发展必然超出传统的地域性政治组织、包括国民国家的范围，(50)并且导致与之相区别的多重“权威空间”的产生。所谓的“权威空间”可以与国家边界重合，也“可以不与固定的领土相连接。遵守的人群也许遍布整个世界，而彼此之间没有任何法律关系”。(51)罗西瑙把当今这个由多重“权威空间”构成的世界称为“碎片化的世界”。在这个“碎片化的世界上，层出不穷事件的发生或是贯穿、超越或是沿着长期建立的国家边界，在此过程中，权威重构的方向向上为跨国或超国家组织，横向为社会运动和非政府组织，向下为次国家集团。这是一个治理逻辑不必遵循等级制度的世界、在其中最远的也是最近的，政治的时空向度被碎片化力量揉在一起，使得事件发生摆脱了任何直线性顺序。今天的因果链条仿佛是碎片缝成的被单，依然把国家和政府置于首位的本体论不可能清晰地加以辨别。”(52)

在西方，有相当数量的机构和个人倾向于认为，非政府组织的发展以及由众多非政府组织参与的治理，不仅是解决西方国家“政府失灵”与“市场失灵”问题的有效手段，更是克服非西方国家存在的各种政治弊端的重要途径。世界银行分别于1989年和1992年发表了题为《撒哈拉以南的非洲：从危机走向可持续发展》(53)和《治理与发展》的报告，后者特别强调指出，所谓治理，就是指各种各样的政府性和非政府性组织、私人企业及社会运动“为了发展而在国际经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。(54)报告并且认为，治理包括两个层次：一个是“技术领域”的，其目标是建立“发展的法律框架”和“培养能力”，其中包括实现法治、改进政府管理、提高政府效率等；第二个层面是支持和培养包括志愿性组织、非政府组织，以及各种社会团体在内的公共社会的发展，其基本途径是提高这些组织和团体的责任心、合法性、透明度以及参政水平，最终目标则是把权力归还给公共社会。

在各方面强有力的推动下，公共社会和非政府组织在整个世界范围内迅速发展，或者说西方国家的非政府组织迅速延伸到广大的非西方国家，并且在相互之间形成了广泛而复杂的网络。至2008年，仅匈牙利一个国家的非政府组织就已经达到56694个，而联合国“非洲问题特别顾问办公室”于2004年修订后的《非洲非政府组织名录》(第3版)就收录了3776个有较大影响的非洲非政府组织。应该说，公共社会和非政府组织在非西方国家的发展具有两面性。一方面，它的确促进了这些国家的开放程度和民主化进程，并且推动了它们在人权、环保、教育、医疗卫生和济贫等领域的发展；但另一方面，非政府组织的活动也有可能导致相关国家社会的不稳定乃至政治上的动荡，这方面极端的例子就是1994年的卢旺达内乱。还有一个尤为突出的问题是，西方国家的政府和非政府组织往往把自己的组织和行为模式强加给非西方国家的非政府组织，而忽视甚至完全不尊重当地的社会习俗及社会联系方式，因而实际效果往往不甚理想抑或适得其反。另外，西方国家的非政府组织在活动中通常绕开非西方国家，尤其是那些被认为不民主、不自由的国家的政府，而直接与当地的非政府组织联系，或者向它们提供各种支持和援助，从而又引发了诸多原本可以避免的误解、矛盾和问题，同时也妨碍了它们自身活动的开展。

五、民族、宗教与移民问题的政治化

近 30年来世界政治中另一个突出的现象是民族和宗教问题的政治化与极端化。20世纪50和60年代是民族解放运动高潮期，在这段时间内，亚洲、非洲和拉丁美洲的非殖民地化运动蓬勃发展，涌现了大批新独立的国家。然而，民族独立运动并没有因为旧殖民帝国的瓦解而消亡。随着东西方关系的缓和特别是冷战的终结，民族运动的烈焰进一步燃向众多的多民族国家。主权独立国家的数量，从30年前的130多个增加到现在的190多个。新出现的60多个主权国家中，因民族宗教因素从原主权国家中独立出来的占大多数。2002年，东帝汶正式脱离印度尼西亚统治，成为21世纪第一个新生的主权国家。

在苏联解体和东欧剧变过程中，民族问题始终是一个不可忽视的因素，可以不夸张地说，民族矛盾的爆发加速了传统社会主义体制的崩溃。在冷战结束的同时，苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克都发生了分裂，而现在的俄罗斯和前南斯拉夫地区仍然为民族问题所困扰。如科索沃已经脱离塞尔维亚的实际控制，格鲁吉亚的南奥塞梯和阿布哈兹地区于2008年在俄罗斯支持下分别宣布“独立”，尽管仅有少数国家对它们的地位在外交上予以承认。

在民族运动的大潮面前，西方国家同样不能幸免，表现为英国的北爱尔兰问题、比利时的佛莱芒人和瓦龙人问题、法国的科西嘉问题、西班牙的巴斯克问题，以及加拿大的魁北克问题等等。至于世界其他国家和地区，特别是一些新兴国民国家，民族矛盾更是频繁爆发，甚至发展为激烈的暴力冲突，对相关政府的治理能力提出了异常严峻的挑战，其中最为典型的包括 1994年的卢旺达民族屠杀、1996年的车臣战争，以及2003年的达尔富尔问题等等。

在19世纪下半叶和20世纪的大多数时间内，民族独立与民族自决作为反抗殖民主义和帝国主义的进步力量，为世界政治的发展和人类的进步事业做出了积极贡献。但是，在殖民帝国早已寿终正寝，而世界绝大多数国家又都是多民族国家的情况下，仍然没有限制地追求民族独立或者民族自决，就有可能不仅不能解决各民族之间的确实际存在的不平等的问题，而且导致大规模的政治动荡。问题是，传统的苏联模式，即所谓“通过民族繁荣走向民族融合”的模式已告失败；而自由主义的模式，即把民族问题化约为人权问题的模式也未见成功。事实