每个城市都应该改革的交通规划规则 - 彭博社

路透社完成一个重大交通项目从来不是一个快速和简单的过程，但如果有哪个地方能够迅速完成，那就是旧金山。1973年，这座城市通过了一项“优先公共交通”政策，优先考虑除汽车以外的交通方式。正如该政策明确指出的，涉及街道和人行道的决策“应鼓励行人、自行车骑行者和公共交通使用公共通行权。”

这在纸面上对宜居性是强有力的支持，但近年来，这项政策在实践中更像是“交通最差”。一项2005年的诉讼因未考虑对汽车交通流的潜在危害而推迟了城市主自行车计划的实施，直到2010年8月才解除禁令。自2004年以来，城市一直在考虑沿范尼斯大道建设快速公交线路，但该项目的环境评估直到上个月初才完成——部分原因是对同一交通因素的深入研究——现在预计服务至少要到2016年才会开始[PDF].

彭博社城市实验室范德比尔特租赁挣扎中的纽约市神学院以扩展校园纽约市市长埃里克·亚当斯因联邦腐败调查被起诉新泽西交通局和美铁列车在纽约市附近脱轨后延误纽约市养老金投资于前审计长公司管理的基金旧金山的公共交通优先理念与其以汽车为中心的现实之间的脱节源于一种神秘的工程措施，称为“服务水平”，或称LOS。简而言之，LOS建议每当城市想要改变街道的某个元素——比如增加自行车道或仅仅是涂画人行横道——时，应该计算该变化对汽车交通的影响。如果变化导致过多的拥堵，那么就必须投入大量的时间、金钱和额外的分析来考虑该项目。

这种隐形之手的影响并不仅限于旧金山。“交叉口LOS是美国最广泛使用的交通分析工具之一，对美国城市街道空间的分配产生了深远的影响，”旧金山州立大学地理学教授杰森·亨德森在《运输地理学杂志》11月期中写道。正如亨德森所言，城市们是时候解决这个问题了，而旧金山正是这样做的。它目前正在起草一种新的可持续交通指标，以取代LOS并促进宜居性。不过，斗争远未结束。

“我遇到过的每个城市都有一些[LOS]的使用，”亨德森说，他对LOS进行了广泛的审查，并正在撰写一本关于旧金山流动性政治的书。“LOS和汽车的特权是现任者。政治过程的设置方式是你必须反驳现任者。”

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LOS可能是一个相对晦涩的交通工具，但它并不是一个特别复杂的工具。LOS的主要功能是测量每辆车在特定交叉口经历的延迟。延迟少于10秒意味着街道的交通流量“良好”，并获得“ A”的LOS等级。随着延迟的增加，等级会像成绩单一样向下移动，直到“F”等级，当平均延迟超过80秒时给予。

在旧金山和其他加利福尼亚城市，LOS通过州的环境法典——加利福尼亚环境质量法（CEQA）影响交通或开发项目。CEQA要求公共机构确定开发项目对环境的可能影响。它本质上作为一个筛选过程，评估项目对空气污染、水质以及当然还有交通的影响。CEQA检查表中交通部分的一个要点是“服务水平。”

假设有人想在旧金山湾区市中心建设一个自行车道。根据CEQA，该项目的发起者必须考虑对街道的改变是否会导致LOS的降级。在旧金山，通常来说，LOS可接受的阈值是“E”级——或延迟在55到80秒之间。如果我们假设的自行车道消除了一个车道，这可能会造成足够的拥堵，使每辆车的延迟超过80秒。这将使街道的LOS从“E”降到“F”，该项目将超出可接受的CEQA阈值。

现在这并不意味着车道不能建造，但确实使项目变得更加困难。例如，如果LOS降到“F”，那么自行车道项目的赞助者必须进行一项昂贵且耗时的环境影响报告。如果该报告确认LOS失败，赞助者可能需要通过其他方式来缓解或抵消拥堵。所有这些时间和金钱的替代方案是完全放弃项目——而这往往就是发生的事情。

“这将那条价值20,000美元或40,000美元的自行车道突然变成一个200,000美元的项目，并且将一个可能需要一个月或两个月从设计到实施的项目变成一个2年或3年的项目，”旧金山自行车联盟的政策主任安迪·索恩利（Andy Thornley）说。旧金山自行车联盟。“在许多情况下，并不是说我们将自行车道或人行横道完全研究后拒绝，而是我们甚至不进入环境审查，因为公共机构没有资源在这些相对便宜的项目上花费时间和金钱。因此，必须经历所有这些环节会产生巨大的寒蝉效应。”

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LOS的影响主要来自于其被纳入联邦交通研究委员会编制的《公路容量手册》。几十年前首次引入时，这一指标与更广泛的汽车旅行文化愿望相协调。尽管城市在法律上并不需要遵守LOS标准，但多年来这一标准已经固化为惯例。当城市意识到平衡交通系统的必要性时，LOS已经在街道工程的经典中扎根。

“人们曾假设，驾驶将无处不在，并且总是会增加，因此需要一个合理的决策过程来决定有限的交通资金应该投向哪里，”亨德森说。“如果你只是假设驾驶总是会存在，并且未来会有更多的汽车和另一种燃料来源，并且它优于其他一切，这样的假设是有道理的。”

关于LOS有几个怪癖，使其具有亨德森所称的“客观性的表象”。首先，LOS延迟是在高峰交通时段测量的。这反映了一个信念，即街道的设计应该基于其最拥堵的小时，而不是配置以应对全天范围内的多种出行方式。此外，字母等级比数字延迟本身更重要；例如，如果两秒的延迟使一个项目超过“E”等级，它可能会受到比另一个延迟交通更长但没有降级的项目更严厉的惩罚。而在旧金山，LOS影响必须不仅在现在确定，还要考虑到几十年后的未来。20年后的失败意味着现在的失败。

使用LOS作为CEQA环境影响清单的一部分也存在很大的讽刺。自行车项目对环境有利似乎是不言而喻的，但使用LOS来评估它们有时可能暗示完全相反的结果。例如，提起2005年针对旧金山自行车总体规划的诉讼的人建议，由于自行车道提高了LOS，它们也提高了拥堵和汽车怠速，从而导致污染。

这并不是LOS的唯一矛盾之处。举个例子：一位开发商的建筑未达到LOS标准，可以通过拓宽街道来减轻环境影响，这当然会吸引更多的汽车和污染。因此，旧金山在CEQA中使用LOS实际上并没有鼓励密集开发和降低车辆里程——这些都是以交通为先的城市的标志——反而阻碍了宜居设计。在一篇关于LOS的三部分系列文章中，Streetsblog的一位交通顾问称LOS是加利福尼亚州“扩张的最大推动者和以交通为导向的发展最大的障碍”。

“最终，遵守CEQA往往导致交通系统变得更加不利，更加危险，”索恩利说。“这增加了更多的汽车出行。”

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旧金山宜居倡导者的希望之光在于CEQA审查的灵活性。虽然CEQA建议与交通相关的项目考虑LOS作为环境指标，但并不强制要求特定的指标。任何合理的交通可持续性测量都可以。

这一认识导致了一场反对在CEQA下使用LOS的反运动，由城市的一些交通机构发起。2003年，旧金山县交通局进行了审查[PDF]，得出结论认为LOS未能支持“建立一个平衡的多模式交通系统”——而是认为LOS在牺牲公共交通、自行车和行人出行的情况下维护了机动车的流动。换句话说，通过坚持LOS，城市实际上违反了其自身的交通优先政策。

根据该报告，相关部门开始调查替代交通影响措施。2008年的后续报告建议用一种称为“产生的汽车出行”（auto-trips generated，简称ATG）的全新指标来替代LOS。ATG不是询问一个项目造成了多少拥堵，而是关注它产生了多少新的汽车出行。由于自行车道或快速公交等项目不会产生任何汽车出行，因此这些项目将不再需要进行全面的环境评估。（更准确地说：这些项目将由相关部门计划作为新指标实施的一部分进行系统性的环境评估。）

与ATG指标同时，相关部门还建议为所有产生汽车出行的项目设立新的缓解费用。该费用将用于一个一般可持续交通基金，以资助全市的交通项目。最终结果将是更快的项目审批流程，项目赞助方更大的确定性，以及更多的生活质量改善资金。总的来说，这一新想法根据报告提供了一个“更高层次的视角”来审视交通影响：

每增加一辆汽车出行都会对旧金山的交通系统造成环境影响，尤其是在行人安全和温室气体排放方面。根据提议的方法，CEQA交通影响分析将测量由提议项目产生或诱导的净新增出行，而不是交叉口的汽车延误变化。…

ATG指标认识到，限制旧金山街道上汽车出行的增长对于维持我们有限汽车容量网络的系统效率至关重要，而不是通过扩展驾驶能力来寻求保持系统效率。

自2008年以来，提案在许多方面发生了变化，规划局副局长蒂莉·张（Tilly Chang）表示。首先，它已经从ATG转变为MTG——即产生的机动车出行。这意味着，无论一个住房开发项目是产生汽车出行还是仅仅导致额外的公共交通延误，都将受到缓解费用的影响。张说，无论最后的缩写是什么，方法仍然是一样的。

“我们看待这个问题的方式是，我们有一个长期的全市公共交通优先政策，”她说。“与其规划和识别减少机动车延误，我们将把重点转向公共交通影响，并确保公共交通的性能得以维持。”

目前，管理机构正在进行所谓的“关联”研究，以确定精确的ATG/MTG缓解费用。张表示，这项工作将在新年开始时结束。然后，城市规划委员会将就新指标举行听证会。接着将进行全面的环境评估。然后，规划委员会必须准备一项正式的条例以供通过。如果一切顺利，新指标将在LOS被淘汰时逐步实施。

在现在和那时之间有很多“然后”，可能还需要几年。亨德森担心，LOS使用的既定法律先例可能会导致一些生活质量反对者在新指标通过后提起诉讼。不过，他相信旧金山最终能够实现这一变化，并为其他城市树立榜样——并最终，终于实现其公共交通优先的立场。索恩利也同意这一点。

“在一个城市向前发展并成为先行者的程度上，我认为旧金山将会做到这一点，”他说。“能够站在终于摆脱汽车LOS所带来的扭曲的门槛上是非常令人兴奋的。”