土地资源稀缺 耕地与经济建设用地引发艰难博弈

回眸十一五 展望十二五

十八亿亩耕地保卫战

本报记者 董伟

虽然政府工作人员一再出示合法手续，但是石遵和仍然无法接受这样的事实：他不能继续在自己的土地上种水稻了。过去3年间，石遵和的7块水田陆续被湖北省大冶市经济开发区征用，成为市招商项目隆成童车厂的一部分。“开发区允诺给楼房和社保，但看着绿油油的庄稼地变成混凝土，心里总不是个滋味。”他说。

事实上，土地征用的冲击决不仅限于感情上的。石遵和对耕地补偿的意见也不小。他认为，失去生计的代价太大，而政府给的3万块太少。为此，石遵和带着摁有一百多个村民手印的告状信数次去北京上访，终于引来国土部门实地调查。他心里的愤恨不止一桩：“为了修公路，开发区连我们村800年的祖坟都平了，太霸道了！”

随着经济的快速发展，中国土地变得越来越金贵。如何使用它，是用来种菜、种粮食，还是用来建厂、建房子，已经成为考验国家智慧和勇气的难题。在“十一五”期间，由于“18亿亩红线”的设定，使这一难题变得更为纠结、复杂。地方与中央目标的分歧，政府与农民的利益冲突，凡此种种俱沉积在“寸土”与“寸金”的计算、较量之中。

“十五”末期，中国耕地存量已经降至18.27亿亩，且以每年1240亩的速度减少；中国人均耕地面积只有1.38亩，其中有9个省区人均耕地面积低于1亩，3个省区人均耕地面积低于0.5亩。在全世界26个人口超过5000万的国家中，我国人均耕地量仅比孟加拉国和日本略多一点，排在倒数第三位。一时间，“土地危机”的担心弥漫全社会。

早在1994年，美国世界观察研究所所长布朗在其《谁来养活中国》一书中警告说：“2030年，中国的粮食缺口将达到3.69亿吨，不仅中国无法养活自己，世界市场也负担不起。”他还预言，“粮食的短缺危机将使中国的经济奇迹过早结束。”尽管中国的研究者对布朗的预测方法和依据提出过许多质疑，但无不承认“中国的粮食缺口将会越来越大，粮食问题将会成为制约中国经济发展的瓶颈”。

此种情况下，我国政府不能不作出反应。2006年3月5日，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来5年一个具有法律效力的约束性指标，是一条不可逾越的红线。2007年3月5日，温总理强调：在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

为了保证没人逾越红线，中央政府还专门设置了相当于“土地守卫队”的机构：土地总督察办公室。2006年9月，中央编办批准国家土地总督察办公室以及北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安等9个国家土地督察局的具体编制方案，总编制360名，其中司局级领导职数67名。

这代表着土地作为“礼物”大奉送的时代结束。曾几何时，为了“招龙引凤”，地方政府以“零地价”将大片土地划给投资商；曾几何时，跑马圈地的热潮遍中国，插一片旗子、拉一个围墙就是开发区、工业园。如今，土地作为珍贵资源，它将越来越稀缺。

问题是，“十一五”时期的中国正飞奔在城市化、工业化的大路上，经济和社会的发展对各类资源呈现极度渴求状。对经济增长负首责的地方政府和靠GDP飘红升职的官员，对土地的胃口无疑是庞大而难以遏制的。中央“红线”的设定，使他们无法继续随心所欲。过去数年，地方政府为拿到更多的土地指标而绞尽脑汁。

国土资源部执法监察局局长张新宝对记者说，“十一五”期间，地方政府在土地使用上的确没少动脑子，也没少耍花样。一个突出的违规做法是“以租代征”，规避农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳。有的地方还搞假“招拍挂”、假投资，试图“先生孩子后领证”，有了既成事实，使职能部门不批不行。另外，利用“占补平衡”的政策，圈占良田，在荒坡上难耕处做补偿，浙江龙泉甚至“造地”造到了山顶上。

这是一场艰难的博弈。“十一五”期间，政府职能部门采取了一系列措施，比如给基本农田上户口、用卫星图片进行执法检查等。“卫片执法检查”是依据卫星遥感图片对一个行政区域开展执法检查，通过对卫片所反映的土地利用情况发生变化的地块逐一进行核查，就可以掌握该行政区域的新增建设用地情况，发现和查处违法用地。毕竟，“人在做，天在看”，违法占地无论如何也瞒不过卫星。

履职4年来，土地督察机构交出了如下成绩单：针对地方政府违反耕地保护政策的重大违法违规占地问题，向省级及计划单列市人民政府发出72份督察建议书、整改意见书和限期整改通知书，督促地方人民政府依法依规用地，严格保护耕地。在专项督察中，对26个市、县擅自调整土地利用总体规划、非法占用基本农田等问题实施了整改，督促地方人民政府依法查处纠正违规违法案件近2000件。

特别有意味的一幕发生在2008年，国家土地督察机构开始“约谈”问题比较突出的城市政府负责人——按要求整改则罢了，不然，严厉处罚没商量。此后，“约谈”方式渐成惯例。

过去5年，压力巨大；未来5年，巨大压力。国土部有关负责人表示：“既要坚守18亿亩耕地红线不突破，又要为经济社会发展提供必要的土地，保障经济发展，这是摆在我们面前的最大难点和矛盾所在。”

这个矛盾不可能用“和稀泥”的办法来解决。“解决这个问题，我们始终坚持以下3个原则：一是保护资源和保障发展，保护资源在前；二是服从中央和理解地方，服从中央在前；三是节流和开源并举，节流在前。坚守18亿亩耕地红线，是国家土地督察机构的神圣使命和重要职责。”该负责人说。