自然保护基本法7年修改10余稿 涉及多部门利益
2010年10月24日，三位来自广东的游客在四川贡嘎雪山前享受人间仙景。朱长江摄
[立法的初衷与思路非常明确，根本没想到会推不动](https://>点击查看更多新闻图片7年前，博士毕业不久的解焱加入了一部法律的专家研讨小组。这位中国科学院的研究者当时充满了信心。她认为，自己参与的这部自然保护法律将很快出台，并成为中国生物多样性保护领域的“宪法”。这之后，她参加了数不清次数的研讨会和专家论证，法案的名称也经历了4次修改，却始终无法在10多个相关部门之间达成共识。最新的消息是今年3月，全国人大环境与资源保护委员会(下简称环资委)法案室主导草拟的《中华人民共和国自然遗产保护法(征求意见稿)》开始面向社会征求意见。这标志着这个法律草案再次进入立法程序。但解焱并没有如释重负。在民间环保组织“达尔问”举办的专家研讨会上，她直言不讳地说：“这部法，从名字到内容，都糟糕透了，甚至连语法都有问题。”<em data-scene=)
从哪个角度来说，解焱最初的自信都不能称为盲目。
1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》被认为是环保领域的基本法。但这部法律的重点在于污染防治，对于生态保护领域的描述是一片空白。
而与当时占中国国土面积14%的1757个自然保护区相关的唯一法律条文，是1994年由国务院制定的《中华人民共和国自然保护区条例》。这一条例被学界指为存在重大漏洞，即核心区和缓冲区的比例过于失衡。
按照这部法律的规定，我国已建的自然保护区中需要严格保护的比例高达70%左右，这一比例位居世界第一。但根据世界保护监测中心(WCMC)的抽样调研，我国的这一比例应该在6%左右。
相比管理规范上的严格，投入自然保护区的经费却少得可怜，只有52.7美元/平方公里。这一数字远低于发达国家2058美元/平方公里的标准，甚至与发展中国家157美元/平方公里的标准都相去甚远。
在不少业界人士看来，这种要求过高而重视过低的做法，结果只能是“名存实亡”和“有法不依”。
国务院发展研究中心苏杨教授在《改善我国自然保护区管理的对策》中指出，有超过1/3的国家级自然保护区存在因开发不当导致保护目标恶化的问题。比如，为了油田开发需要，黄河三角洲国家级自然保护区核心区曾多次搬迁；为了开发喀纳斯湖的旅游，新疆布尔津县甚至撤消了自然保护区管理处。
“通过立法的手段去修正和贯彻保护规则，几乎就是火烧眉毛的事情了。”武汉大学环保法专家杜群曾多次参与立法调研会。自2003全国十届人大一次会议起，加快该法的立法进程便已提上了全国人大环资委的工作日程。
她告诉中国青年报记者，当时的全国人大环资委副主任叶如棠对制定该法非常热心。叶如棠不仅担任起草小组的组长，还经常参与草案的具体编写工作。
杜群甚至期待这部法律，可以秉承并发扬美国《荒原法》的立法精神。1964年出台《荒原法》被视为环保法历史上的里程碑，其立法理念更是被广为传颂：一个地方——那片大地及其生物生命群，自在于人类之外，人对于那里只是一个过客。
“立法的初衷与思路非常明确，根本没想到会推不动。”解焱至今还难以接受现实。
要在各部门的利益间完成妥协，往往以牺牲生态利益为代价
直到进入草案的讨论阶段，解焱才意识到了问题的复杂性。
全国上千个自然保护区，归属国家林业局主管的占76%，属前国家环保总局主管的占11%，除此之外，包括农业部、国家海洋局、水利部、建设部和国土资源部在内的部委也分别有“属地”。这也意味着，这个草案如果提交全国人大审议，必须首先征得这10多个职责部门的书面同意。
据知情人回忆，立法之初最为积极的当数国家林业局。“他们希望立一部只针对自然保护区的法律。这样的话，林业局的位置将大大提高。毕竟，他们负责的自然保护区比例最高。”
但专家小组的主流意见是：引入国际通行的“自然保护地”概念，将自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家地质公园、水利风景区等所有子生态保护系统均纳入自然保护的评价体系。据说，叶如棠本人也倾向于这种意见。
这个方案实现的前提，是当时的国家环保总局放弃手中的自然保护区管理权限，转变为整个自然保护体系的监管部门，从而打破各自为政、执法不严的怪圈。
2006年2月15日，全国人大环资委在全国人大会议中心召开了“自然保护地立法国际研讨会”。据杜群回忆，包括部委的部门负责人和各省的相关部门负责人都参与了这次会议，与会人数近200人。她乐观地判断，2006年这部草案就可以提交全国人大审议并获通过了。
但当大会进入到自由讨论阶段后，会场气氛顿时变得异常热烈：有人表示该法缺乏可操作性，有人认为“外国的理念不一定好用”，也有人直言自然保护区理念用了20年，已经成了“环保的一面旗帜”，不能说废就废。
“最根本的原因是，这套方案提高了国家环保总局的位置，让其他部门平白无故多了个婆婆。”事后解焱分析道。
为此，专家组一度将《自然保护地法》更名为《自然保护区域法》，但立法过程仍彻底陷入停滞。
“立法权被行政权绑架了。”自2003年开始，中南财经政法大学法学院副院长高利红教授便以一个观察者的身份关注此事，“某种程度上，要在各部门的利益间完成妥协，往往以牺牲生态利益为代价。”
民间环保组织“自然之友”发布的年度环境绿皮书《中国环境发展报告(2010)》似乎印证了这一点。其中指出：“一些过去在被遗忘角落守着寂寞的自然保护区，正在从自然化、生态化向经济化、产业化、商业化和人工化迅速转变。”
中国地质大学(武汉)政法学院教授黄德林曾多次赴地方自然保护区考察。他发现同一块地方，很有可能既是自然保护区，又是风景名胜区，还是国家公园，由于行政管理部门之间权力边界极不清晰，相互扯皮的现象时有发生，“有利益的时候往前抢，没利益了就往后退”。
仅在近5年间，就有39处国家级自然保护区出于开发和旅游的动机，申请变更保护区范围，黄德林曾亲眼看到环保部的一位负责审批的处长大发雷霆，“他以为他是谁，半页纸就要把国家级保护区变没了！”
高利红在四川王朗国家级自然保护区调研的时候，曾有一位官员向她抱怨，有旅游部门围着保护区搞开发，却坚持不进行收益分配。对方开玩笑问：“我们这叫不叫国有资产流失呀？”
有个法，总比条例要强
直到黄德林、解焱受邀参加今年2月的专家研讨会时，该草案已经修改了不下10稿。这一次，草稿的名称又变成了《自然遗产保护法》。
据悉，自2008年3月建设部原部长汪光焘当选全国人大环资委主任委员以来，该草案的调研与拟定工作重新开始。目前，国家自然遗产和国家自然与文化双遗产属于国家住房与建设部管理的范围。截止到2010年2月，《自然遗产保护法》立法工作会议已召开7次。
这个几经易稿的草案，反而引起了学界更为激烈的反对。
在这一版本的草案中，保护范围缩小成了“国家级自然保护区的核心区与国家级风景名胜区的核心区”。在高利红看来，这种把保护区“孤岛化”的管理方式，明显违背了生态保护的常识。
不少专家也对“自然遗产”的称谓很是担忧。杜群认为：“自然遗产这个概念在中国已经变味了，现在又把风景名胜区和自然保护区放在一起，很难不让人联想到开发与趋利。”
“他们让我提意见，我说我没法提意见，这稿子只能重写！”解焱态度很是激烈。
同样反对的还有国家林业局。据说，在征求意见稿向社会公开后，林业局的相关负责人递交了书面意见，表示“没有操作空间”。一位林业局的负责人为此抱怨说，“还不如同意5年前那个《自然保护地》草案”。在8月的一稿修订草案中，具体的章节条例并未有太大变动，却留出了“相当篇幅”去回应林业局的质疑。
一位不愿透露姓名的专家分析说，一旦立法成功，势必涉及财政拨款支持。相比于保护区立法范围被大大缩小的林业局，主管风景名胜区的国家住房与建设部有可能会成为最大的受益者。
有当事人回忆，在2月的专家研讨会上，曾出现这样一幕：苏杨在发言中表示自己代表国务院发展研究中心发言，“立场是很超脱的。”话音未落，汪光焘也迅速响应，“我是代表全国人大环资委发言，我也是很超脱的。”
无论立场如何，方方面面透露出的信息表明，这一草案很可能将提交全国人大常委会审议。
“我只能告诉你，该法的进度非常快，基本上已经是板上钉钉了。”苏杨向记者表示。
而据解焱回忆，在2月召开的专家研讨会上，大部分专家都表达了“赞成通过”的意愿，而除了自己之外，另一位明确的反对者就是苏杨。
在记者的再三追问下，苏杨委婉地说，“现在只能换个角度考虑，有个法，总比条例要强。”