财力与事权匹配将成为“十二五”财政体制改革重点

“十二五”财政改革着力点

财力与事权匹配将成为“十二五”财政体制改革的重点内容

“要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政关系，实现各级政府事权与财力相统一，加大各级财政对基本公共服务的投入，重点对农村和中西部地区进行倾斜，使得城乡居民都能够享受到均等的基本公共服务。”

近日，高层权威人士向本刊记者透露了目前正在讨论制定的财政领域“十二五”规划的指导思路。在其看来，“十二五”时期将是中国建立完善的市场经济体制的关键时期，而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色，“财税体制改革重点之一就是各级政府事权与财力的匹配。”

事实上，自党的十七大以来，财力与事权匹配的财税体制改革就成为政府间收入分配改革的核心思路。中国社会科学院财贸所税收研究室主任张斌告诉《瞭望》新闻周刊，“在“十二五”时期，伴随着税制体制的调整，应当对整个中央和地方的关系进行具有颠覆性意义的重新构建，避免含糊不清的事权和支出责任。”

“财力与事权相匹配是当前以及今后一个时期财政体制改革的重要命题。”接受《瞭望》新闻周刊采访时，财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，建立财力与事权相匹配的财政体制，是进一步深化财税体制改革的主要着力点，但未来改革思路需要综合考虑客观经济环境、改革总体取向和改革措施间的搭配与协调，“尤其对省以下的财政体制，不能强求一律，应该允许多样化，要避免为改革而改革。”

从“财权”到“财力”的匹配

刘尚希认为，1994年建立分税制财政体制，整体框架有其进步性，但也暴露出了一些问题，“例如关于财权与事权相匹配，根据这一原则，每一级政府都势必根据财权谋求发展，这就带来了一些地方发展条件并不好，一味发展不仅破坏了生态环境，也并不能获得财力。对一些地方来说，‘财权与事权相匹配’就像是‘画饼’吃不上。”

2007年，在党的十七大报告中，就正确处理好政府间财政关系（财政体制）问题提出了进一步改革的方向和原则：从强调“财权与事权相匹配”转到“财力与事权相匹配”上来。对这一转变，在刘尚希看来，财力与事权匹配的过程就是从中央到地方支出责任细化，明晰各级政府的支出责任。

各级政府支出责任不明确，现实中就是“上级请客下级埋单”：在执行中央政策部门提出工作任务时，需要地方政府支出的资金可能远超其财力。另一方面，各个部门发文件的时候都从各自的角度来考虑，比如医疗卫生、教育、社会保障等各自不同的条条，文件没有统一到一个部门算算账，中央的财力是否能跟进，地方财力能否负担得起，缺乏协调。结果造成了一些政策一到贯彻落实的时候，就发现“上面千条线，底下一根针”，“又让马儿跑,又不给马儿吃草”，文件设想很好，但到了市县没有钱去执行。

刘尚希解释说，“支出责任的划分，就试图解决这个问题。中央部门提出文件，同时从纵向测算各级政府需要的支出，从横向统筹考虑安排中央各个部门的需要，明确出台这些文件，需要多少财力，中央需要转移支付多少，否则地方只能走旁道，要么形成债务,要么乱借钱。因为你给它那么多的支出责任，又没有对应的收入来源。”

在他看来，财力与事权相匹配，实际上就是将财力在政府间的分配与一项事权执行成本的分摊结合起来，“哪一级政府执行责任大，执行成本高，就给哪一级的财力多。在明确事权执行责任和执行成本的基础上，明晰相应的支出责任。”

具体到支出责任如何划分，刘尚希认为，不能照搬西方的体制。以美国为例，其中央政府大，地方政府小，美国联邦公务员占公务员总数的1/3。而我国，财政供养人数中，中央一级只占5%，其职能主要是决策，体现为开会发文件对地方提要求，让地方贯彻落实，在这种有中国特色的行政体制决定下，只能按照事权的构成要素，即决策、执行、支出、监督纵向进行事权划分。

他告诉本刊记者，“中央与地方及其各级政府之间的事权如何界定，是政府间财政关系（财政体制）的一个基础性问题，也是行政体制改革绕不开的一个基本问题。若是在每一级政府都实现了财力与事权相匹配，我国财政体制的改革也就到位了。”

转移支付的法制化

对“十二五”期间的中国经济社会的发展来说，财力与事权相匹配的财税体制是维护各级政府实施公共服务、配合主体功能区建设的重要内容。而这其中，加快发展健全规范的财政转移支付制度和生态补偿和横向转移支付制度，是重要议题之一。

尽管转移支付制度在不断的完善和改革过程中，但现实的情况是，中央的财政收入已占到全国财政收入的一半以上，但中央本级的财政支出不到20%。事实上，2010年中央的财政转移支付已经达到了3万多亿元，“大量的资金通过体制收上来，再转移到地方去”，全国人大预算工作委员会预决算审查室主任夏光指出，“这么多的资金，在各级政府间转移，它是很不安全、很不经济，也很不效率的”。

而且，长期以来，我国转移支付中存在着专项转移支付占整个转移支付比重过大，甚至超过50%的现象，大规模的钱通过立项、审批的模式进行转移支付，管理上存在很多问题。对此，刘尚希认为，这涉及行政体制的问题，还有一个因素就是上下级政府之间的不信任，上级怀疑下级会作假，下级又抱怨上级不了解地方实际情况，结果专项转移支付越来越多，严格规定“打酱油的钱不能用来买醋”，但是钱真正到了地方，地方政府挪作他用的情况并不鲜见。

在夏光看来，财政转移支付的功能定位迫切需要法律的规定。“在西方发达国家，不管是宪法还是其他的法律中，对在什么条件下进行财政转移支付，在什么条件下进行一般性转移支付，什么条件下进行专项转移支付是有很明确的规范的”。此外，在他看来，财政转移支付的分配、管理和使用，应该逐步走向公开和透明。

对于今后5～10年如何完善财政转移支付制度，财政部财政科学研究所在一份关于我国财税体制改革的基本思路和政策建议的报告中建议：

一是逐步建立公共服务标准体系与均等化标准。

二是适当简化、整合归并转移支付体系。对中央财政转移支付特别是专项转移支付进行整合，改变各部门各自为政、设立项目众多的状况；改变层层报批的管理方法，中央部门不再直接管那些管不了也管不好的远在基层的零碎项目。在明晰中央地方事权的基础上，合理选择转移支付方式。

三是提高一般性转移支付规模和比例，同时研究将部分财力性转移支付和专项转移支付归并到一般性转移支付中，以增强基层政府统筹安排财力、提供公共服务的能力。

四是规范专项转移支付。严格控制新增专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目；规范专项转移支付分配、监督、管理与绩效考评；规范专项转移支付配套办法，充分考虑地方承受能力，属于中央的事权，不再要求地方配套；需要地方配套的，逐步实行按项目配套或按类别配套等办法。

完善省以下财政体制改革

分税制财政体制较好地理顺了中央与地方、地方各级政府间财政关系，但同时不可回避的是，省以下财政体制改革相对缓慢，过渡色彩浓重，缺乏统一、规范的总体设计，造成了基层财政运行日益困窘。

在全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级的省、市(地)在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，其财政资源不足以满足当地的公共支出需要，在欠发达地区尤为突出。

党的十七大提出了“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”的目标，进一步深化省以下财政体制改革是重要的路径。如何完善省以下的财政体制改革，成为考验中国财政体制改革的关节点。

对于省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧的状况，目前主管部门官员和学者的共识是，现行财政与政府“五层级”(中央-省-市-县-乡)的大框架有直接关系，改革方向即通过省以下财政层级的减少即扁平化，促进政府层级的扁平化，形成中央、省、市县的三级财政架构。

财政部财政科学研究所的研究报告对此细化后认为：首先，应适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。其次，创新省以下财政管理方式，重点做实县级财政；着力推行“省直管县”和“乡财县管”改革，减少财政级次，提高资金使用效率，进一步提高基层政府提供公共服务能力。

同时，建立县乡政府最低财力保障机制。按照分级管理的原则，省级政府应承担保障县乡最低财力需求的责任，中央财政要进一步加大支持力度，帮助财力薄弱地区建立县乡最低财力保障制度。在这个过程中，强化省级政府义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任，提高民生支出保障程度。

对于一些地方试验中的省直管县改革，刘尚希认为应该引起关注的是，经济的区域化、一体化和行政的辖区是紧密联系在一起的。如果按照三级政府的设想，把市一级政府这个层次撤销掉，当市与县之间的联系被截断以后，各个县将直接对省，而县与县之间、县与市之间地缘上面的经济联系毫无疑问将被截断。

在他看来，省以下的体制应当允许多样化，而不应当搞一刀切，“中国差距那么大，差异那么大，应当允许各个省去探索适合于本省的行政体制和财政体制，而不是强调所谓的统一。省以下的体制，我认为改革的权限应当下放，省以下设几级政府可以由省以下自己去决定。”□文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

责任编辑：齐潇涵