陈锡文：工业化城镇化加速下的“三农”问题

极不平凡的2010年即将过去。在这一年中，国际金融危机的冲击仍未过去，自然灾害的摧残更为肆虐，通货膨胀的预期在逐步攀升。在这样的背景下，保持中国经济的平稳较快发展与社会的和谐稳定，迫切需要农业继续保持良好发展势头。

在中央采取一系列强农惠农政策有力支持下，2010年中国农业果然不负众望，战胜了严重自然灾害困扰，克服了种种不利因素，夺取了粮食连续第七年增产的好成绩，预计全年粮食产量将比上年增产200亿斤以上，将创造粮食年度产量10800亿斤以上的历史最高纪录。

与此同时，农民收入也将有明显增长，预计人均纯收入可达到5700元以上。粮食增产、农民增收对于2010年中国战胜各种风险、克服各种困难，起到了重要的基础性支撑作用。

但是，正在继续加速的工业化、城镇化进程，对中国农业、农村、农民问题，正在发生着越来越深刻影响，这对解决“三农”问题既是机遇，也是挑战。

农业发展与农产品供求和价格

农业发展，特别是粮食生产，历来需面对市场和气候等众多不确定因素，但保持农业和粮食生产的稳定发展，仍然是人们的普遍期望。从2003年到2010年的七年间，中国粮食产量从8614亿斤增加到10800亿斤以上，增加了约2200亿斤，年均增长率接近3.3％，应当说是创造了一个了不起的奇迹。但是，粮食连续增产的时间越长，可能离减产的拐点也就越近。

从目前的粮食供求总量看，似乎并不存在多大的问题：总产量10800亿斤左右、总需求10500亿斤左右，正常年景下，满足需求还略有结余。但从粮食供求的地区结构和品种结构看，情形就没有那么乐观。

就地区的产需结构而言，粮食的产能越来越向主产区集中。2009年，13个粮食主产区（即冀、蒙、辽、吉、黑、苏、皖、赣、鲁、豫、鄂、湘、川）的产量占全国粮食总产的77.1％；11个产销平衡区（即晋、桂、渝、黔、滇、藏、陕、甘、宁、青、新）粮食产量占全国粮食总产的16.4％；7个粮食主销区（即京、津、沪、浙、闽、粤、琼）占全国粮食总产的6.5％。其中，7个主销区2009年的自给率仅为34.6％，比2005年又下降了4.7个百分点。

粮食的产能越来越向水资源更为短缺的北方地区倾斜，建立在这样基础上的粮食供求平衡和国家粮食安全，其可持续性如何，令人忧虑。

就粮食品种的产需结构而言，稻谷尤其是粳稻明显处于紧平衡，玉米基本平衡，小麦可略有结余，但大豆的供求缺口在持续扩大。2009年中国进口大豆4255万吨，差不多是国内产量的三倍，进口量占到了全球大豆贸易量的53％，此外，还进口植物油816万吨。

随着某些农产品进口量增加、自给率下降，国际市场价格对这些产品的国内市场价格就具有越来越大的影响力。近两三年的情况已经证明，国际市场大豆和油料涨价，国内食用油也只能跟着涨价；大豆涨价，豆饼就涨价；豆饼涨价，饲料就涨价；饲料涨价，肉禽蛋奶也得跟着涨价。这是在中国某些农产品产能不足、自给率下降背景下的必然结果。

应该说，在中国现有的农业资源条件和生产水平之下，中国农产品的综合消费水平实际上已经超过了农产品的综合生产能力。

据保守估计，按中国的农业生产水平计算，中国进口的农产品至少相当于利用了境外6亿亩以上的农作物播种面积，此为调节农产品价格难度加大的一大原因。

2010年，农产品的市场供求和价格波动出现扑朔迷离的局面，也是因为像绿豆、大蒜这样的小品种，以及蔬菜、水果等生鲜产品，都面临着各自前所未有的挑战。绿豆、大蒜等小品种，除了产量的波动以外，正越来越成为游资炒作的对象，致使它们也越来越具有金融产品的属性。而生鲜产品的价格波动，则除了受自然灾害的影响之外，还在于城镇扩张对近郊土地的大量占用，迫使其产区越来越远离消费的中心市场，以至城区内普通菜市场和农贸市场的大幅减少乃至消失。

工业化、城镇化快速发展下的农村土地

工业化、城镇化发展除了将大幅提升经济总量外，还将吸纳更多农村人口进入城镇就业，因此工业化和城镇化必将逐步占用农村土地，这是符合规律的。

中国的国情决定，在工业化、城镇化发展的背景下，既要关注耕地减少的数量，又要注重农村土地制度的创新。否则，我们将难以保证工业化、城镇化快速发展中的农业发展和农村稳定。

耕地的日渐减少使国人越来越感觉到它的珍贵。近年来，违规侵占耕地用于城镇建设的势头得到相当程度的遏制，而满足城镇化对建设用地新需求的途径，则更多地转向了以减少农民宅基地和村庄建设用地的办法，将节约下来的农村建设用地指标置换进城。这在具备条件的地方，不失为一条有效的途径。但对于大多数传统农区而言，则充满着太多的不确定性。

在现代化进程中，城镇扩张是一个快变量；而乡村消亡则是一个慢变量。

以拆除农民住宅、撤并村庄的办法，来将农村节约的建设用地用于城镇，固然解决了城镇扩张缺地的问题，但却把诸多的矛盾和冲突留给了乡村和农民。尤其是拆村并居后集中居住的农民，由于没能改变生产方式，但却必须改变生活方式，便往往陷入收入没有增加而生活费用明显高涨，从而入不敷出的窘境，或者不得不再次背井离乡外出打工，使新房成为空房。

以更长的时间尺度来看，城镇扩张所占用的耕地，将会在逐步发生的村庄自然消亡中得到补偿。因此，适应城镇化快速发展阶段的需要而适当增加建设用地指标，比机械地追求当年耕地的占补平衡可能更为理性、更少社会摩擦。当然，这需要有长远的土地利用规划来控制，需要有对地方政府在土地占用上的有效约束机制。

农村土地制度改革是必须的，但应当在坚持土地用途管制和农地农用的前提下推进。

土地用途管制是世界各国实行土地管理的基本原则，中国也不能例外。否则就难以使耕地、林地、草地、湿地等涉及全社会发展长远利益的资源得到足够保护。而农地农用，在中国现阶段不仅是指耕地的用途不能随意改变，而且还指耕地只应由农民使用，农村的建设用地只能由农民和农村集体组织自己使用，否则农民的土地权益就难以得到有效的保障，而土地的用途管制也难免不被冲破。为此，必须抓紧落实农村土地承包经营权和农民宅基地使用权长久不变的政策要求，使农民在工业化、城镇化的大潮中拥有可供遮风避浪的港湾。

土地对中国农村来说，不仅是最重要的生产要素，而且还是经济和社会组织制度的载体。农村土地制度改革，不仅要考虑提高要素的利用效率，还必须考虑农村社会组织结构的基本稳定，这是推进中国现代化必不可少的条件。

推进征地制度改革是维护农民财产权益的当务之急。要加快构建让农民更多分享农地依法转用后增值收益的机制。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善补偿机制。

依法征收农村集体土地，要按照同地同价原则，及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，应允许继续保留集体土地的性质，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，并保障农民的合法权益。对依法取得的农村集体经营性建设用地（主要是乡镇企业用地），应允许通过有形的城乡建设用地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有建设用地享有平等权益。

城镇化与农民转市民

在中国城镇化率大幅提高的表象中，隐含着一个尚未解决的突出问题：进城农民的身份转变问题。

如果扣除在城镇就业但未享受到市民待遇的农民工及其家属，保守的估计是，目前公布的城镇化率将降低10个－12个百分点。

随着进城农民工数量的日渐庞大，其身份转变和享受市民待遇问题已成为城镇中日渐突出的一大社会矛盾。不少地方都在探索化解这一矛盾的具体措施。较有影响的是让进城农民以土地换社保、宅基地换住房的“两换”措施。但实际上“两换”很难真正行得通。首先，是要让公民交出自己的合法财产权益，才能享受政府提供的公共服务和社会保障，与法无据，不合情理。其次，是进城的农民来自四面八方，他们原有的土地和住宅散处于各自的村落，即便交出了“两权”，其耕地与宅基地也均属其所在的集体经济组织所有，与政府并不相干。

实际上，农民要转为市民，就必须在城镇拥有相对稳定的就业、住房和社会保障。而在市场经济条件下，公民要能真正自由迁徙，最根本的还是要在全社会建立起覆盖城乡的制度相同、水平相当、可异地接续的社会保障体系。因此，加大力度建设农村的社会保障体系，并逐步使其与城镇社会保障体系接轨，才是农民转为市民的最可靠保证。当然，这只能是一个逐步推进的过程。

中国农村人口数量庞大，单纯依靠大中城市吸纳，恐难以从根本上解决“三农”问题。因此，才需要发展小城市、小城镇和建设社会主义新农村。到中国达到人口高峰的2030年前后，总人口将达到15亿左右，届时，即便城镇化率达到了70％，生活在农村的人口仍将达4.5亿之巨。保障生活在农村的这部分人共享全面建设小康社会和现代化的成果，是构建和谐社会的必需。

因此，在中国的现代化进程中，必须坚持两个并行不悖：大中小城市和小城镇协调发展并行不悖，城镇化与新农村建设双轮驱动并行不悖，这是我们这个有着十几亿人口国家的必然选择。

作者系中央农村工作领导小组副组长、办公室主任