王兆国：健全地方政权体制 坚持完善人大制度

1979年7月，五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和修订后的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，规定县级以上地方人大设立常委会。从1979年下半年到1980年上半年，各省、自治区、直辖市人大陆续设立常委会。这是新时期我国社会主义民主法制建设的一件大事，是健全地方政权体制的重要举措，是人民代表大会制度的一次重大发展和完善。

今天，我们在这里举行座谈会，纪念地方人大设立常委会30周年，就是要通过回顾历史充分认识地方人大设立常委会的重大意义，总结30年来地方人大及其常委会为我国社会主义民主法制建设作出的重要贡献和取得的宝贵经验，继续高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在新的历史条件下把人民代表大会制度坚持好、完善好，为全面建设小康社会、发展中国特色社会主义作出新贡献。

地方人大设立常委会，是党和国家深刻总结我国人民代表大会制度历史经验、适应改革开放新时期发展要求作出的重大决策。

中国共产党自成立起，就肩负着实现人民当家作主的历史使命，在带领人民推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义反动统治的同时，对建立新型人民民主政权进行了长期探索和实践。在我国实行人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。中华人民共和国的成立，标志着中国政治实现了向人民民主的伟大跨越，开辟了人民当家作主的新纪元。1953年，我们制定了选举法，在全国范围内进行了中国历史上第一次空前规模的普选，在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会，从而为全国人民代表大会的成立奠定了法律基础和组织基础。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会的成立和宪法的公布施行，开创了我国人民民主的全新阶段。

按照1954年宪法规定，全国人大设立常委会，地方各级人大不设常委会。当初在草案交付全民讨论中，就有意见认为地方人大也需要设立常委会。宪法起草委员会认为地方人大与全国人大不同，地方没有立法权，工作任务没有全国人大那样繁重，而且越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。因而，1954年宪法实行的是人民委员会体制，规定:“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。” 1954年宪法施行后，实践中的矛盾和问题逐渐显现:在地方人民代表大会闭会期间，人民委员会行使地方人大常设机关和执行机关的双重职能，不利于地方人大对行政、审判等机关工作进行监督；地方人大没有专门的常设机关，无法开展经常性工作，难以发挥地方国家权力机关的作用。1957年和1965年，有关方面曾经两次提出在地方人大设立常委会的方案，但由于众所周知的原因都未能实现。十年“文革”内乱期间，人民代表大会制度一度遭到严重破坏，从中央到地方的各级人民代表大会几乎都陷于停滞状态，社会主义民主法制建设受到严重影响。这个教训极为深刻。

1978年12月召开的党的十一届三中全会，实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折，开启了我国改革开放历史新时期。会议作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，同时提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，强调为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。邓小平同志深刻指出:“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”以党的十一届三中全会为标志，我国的人民代表大会制度进入了一个新的发展阶段。1979年5月，彭真同志根据各方面对地方组织法修订中有关地方政权组织的意见，提出3个方案向中央报告:一是用立法手续把革命委员会体制固定下来；二是取消革命委员会，恢复人民委员会；三是县级以上地方各级人大设立常委会（倾向性方案）。邓小平同志作出明确批示:“我赞成第三方案”。1979年7月，五届全国人大二次会议通过相关立法，正式确定县级以上地方人大设立常委会；同时根据发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求，充实完善并明确规定了地方人大及其常委会的职权，包括省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的职权。从1979年下半年到1981年底，全国县级以上地方人大先后设立常委会。这就使人民在地方人大闭会期间，可以通过人大常委会来行使管理地方国家事务的民主权利，具有重大意义。

回顾地方人大设立常委会的历史背景和过程，使我们深切地感到，正是在党的十一届三中全会春风吹拂下，我国社会主义民主法制建设才走上了正确的轨道；正是在改革开放的新时期，我国人民代表大会制度进一步焕发了新的生机和活力。1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确强调:“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。历史昭示我们:地方人大设立常委会，是发展社会主义民主、保障人民当家作主的客观要求，是实行改革开放、推进社会主义现代化建设的客观需要，是健全地方政权体制、保证地方国家机关协调高效运转的客观需要，是加强社会主义法制、保证宪法和法律有效实施的客观需要。这一制度的确立，充分反映和体现了人民的意愿和时代的要求。

地方人大设立常委会以来的30年，是我国社会主义民主法制建设蓬勃发展、成就辉煌的30年。党和国家坚定不移地发展社会主义民主政治，在这一进程中作出了一系列与地方人大及其常委会关系密切的重大决策，对地方人大及其常委会的组织、职权和活动具有重要意义，对做好地方人大工作产生了十分积极的影响。一是改进和完善选举制度，把直接选举人大代表的范围从乡一级扩大到县一级，实行人大代表和国家机关领导人员差额选举，逐步推进城乡按相同人口比例选举人大代表。二是健全地方人大组织体系，明确省、自治区、直辖市人大和自治州、设区的市人大可以设立专门委员会，在大会闭会期间受常委会领导；明确省、自治区人大常委会可以在地区设立工作机构。三是建立健全地方立法制度，通过修改地方组织法、制定立法法赋予较大的市人大及其常委会制定地方性法规的职权，并完善相应立法程序。四是推动人大监督工作创新、规范和发展，通过有关法律和议事规则逐步形成了听取审议专项工作报告、审查批准决算、听取审议计划预算执行情况和审计工作报告、检查法律法规实施情况等监督形式和工作机制，监督法的制定和实施，进一步加强和规范了人大常委会监督的职权、方式和程序。五是保障代表依法履职，通过制定代表法，对代表在大会期间的工作、闭会期间的活动以及履职保障等作了规定。这些制度和举措，都有力地推动了地方人大及其常委会的发展完善。

30年来，地方人大及其常委会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕党和国家工作大局，从本地区实际出发认真履行宪法和法律规定的职责。据统计，截至2008年底，全国各地现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例8649件，其中省级地方性法规5162件，较大的市的地方性法规2534件，经济特区法规255件，自治条例138件，单行条例560件。地方人大及其常委会通过开展工作监督和法律监督、决定地方重大事项、任免地方国家机关工作人员、做好代表工作等形式和渠道，切实加强地方民主法制建设，为全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设作出了重要贡献。

——以经济建设为中心，有力地推动了经济社会又好又快发展。发展是解决中国一切问题的“总钥匙”，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化具有决定性意义。30年来，地方人大及其常委会坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展，认真讨论和决定本地区经济社会发展的重大问题和重要举措，认真审查和批准本地区国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，认真开展对地方国家行政机关、审判机关、检察机关的工作监督和法律监督，在集中智慧、凝聚力量、团结鼓劲、齐心协力实现发展目标方面发挥了不可替代的作用。

——以实现人民当家作主为己任，有力地巩固和发展了民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。我们的人大代表主要在地方、在基层，来自各行各业，具有广泛的代表性，同人民群众保持密切联系。地方人大及其常委会按照江泽民同志提出的“人民代表大会应该成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道”的要求开展经常性工作，充分发挥贴近实际、易于参与的优势，为人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务提供了便捷的形式，有效保障了人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，有效保证了宪法和法律在本行政区域内得到贯彻执行。

——以保障和改善民生为重点，有力地促进了社会主义和谐社会建设。为最广大人民谋利益、谋幸福，是我们推动经济社会发展的根本目的。党在新时期的富民政策，以人为本的治国理念，都要求在地方人大及其常委会依法履职的过程和结果之中得到体现和落实。30年来，地方人大及其常委会通过立法、监督、代表等工作，大力推动教育文化、医疗卫生、人口和计划生育、社会保障和社会福利事业发展，积极促进就业，维护和谐稳定劳动关系，切实加强社会管理，在构建社会主义和谐社会进程中取得重要成绩。

——以实现可持续发展为目标，有力地加强了资源节约型、环境友好型社会建设。自然资源和生态环境，是社会生产力持续发展和人民生存质量不断提高的重要条件和基础。资源环境方面的问题，矛盾比较突出，又具有比较明显的地域性特点。全国人大常委会一直在加强这方面的工作，但真正落实下去，离不开地方和基层。地方人大及其常委会为此做了大量工作，既配合全国人大常委会开展工作，如执法检查、中华环保世纪行等，又因地制宜、坚持不懈地抓资源环保工作。这是一件惠及子孙后代的大事。

——以实行民族区域自治为载体，有力地维护了国家统一和民族团结。实行民族区域自治，是我国解决民族问题的基本政策，也是我国的一项基本政治制度。地方人大及其常委会特别是5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）人大及其常委会，认真履行法定职责，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，在保证民族自治地方有效行使自治权、促进少数民族和民族地区发展、巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系方面，发挥了十分独特的、重要的作用。

最近，各地纪念地方人大设立常委会30周年，对地方人大工作进行了总结。30年来，地方人大及其常委会的工作，与我国改革开放、社会主义现代化建设和民主法制建设同步向前，在依法履职取得显著成绩的同时，积累了许多重要的经验和体会。

第一，坚持党的领导，牢牢把握正确的政治方向。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。人大工作坚持正确的政治方向，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导。人大及其常委会必须坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，依法行使国家权力机关职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员。自觉地把思想和行动统一到中央对形势的分析判断和重大决策部署上来，保证党的路线方针政策贯彻落实，保证党领导人民有效治理国家，始终沿着中国特色社会主义道路前进。

第二，坚持充分发扬人民民主，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人民代表大会制度的先进性和生命力，在于它深深植根于人民群众之中。人大及其常委会必须始终保持与人民群众的密切联系，坚持群众路线、集中群众智慧、倾听群众呼声，通过履行宪法和法律赋予的职责，充分反映最广大人民的意愿，充分实现最广大人民当家作主的权利，充分保障最广大人民的合法权益，充分调动最广大人民建设中国特色社会主义的积极性、主动性、创造性。

第三，坚持围绕中心、服务大局，全面促进中国特色社会主义各项事业发展。人大工作是党和国家工作的重要组成部分，涉及国家机关活动的方方面面，关乎人民群众的切身利益。人大及其常委会必须把人大工作放到党和国家工作大局中来谋划、来推动，紧紧围绕实现发展目标、完成中心任务开展工作，紧紧抓住事关改革发展稳定的重大问题和人民群众普遍关心的热点、难点问题履行职责，突出重点，统筹协调，增强实效，使人大工作与事业发展的要求相适应，与人民群众的期待相适应。

第四，坚持民主集中制，充分发挥人民代表大会制度的特点和优势。民主集中制是人民代表大会制度的组织原则，也是人大及其常委会依法行使职权的工作原则。人大及其常委会必须坚持依法按程序办事，遵循民主集中制原则，集体行使职权，集体决定问题。通过多种形式和不同层面的讨论、协调和协商，集思广益，形成有利于科学决策、民主决策、依法决策的制度环境和工作基础，既充分尊重和保障个人民主权利，又能够形成共同意志、集中力量办大事，既充满活力又富有效率，使人大制定的法律法规和作出的决议决定经得起实践、人民和历史的检验。

第五，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，不断推动人大工作迈出新步伐。30年来，地方人大常委会的工作，从无到有、从小到大，在探索中前进，在实践中发展，在创新中加强，在规范中提高。人大及其常委会必须坚持一切从实际出发，坚持马克思主义群众观点和实践观点，在依法履职中积极探索有效开展工作的新形式新做法。紧密围绕坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的基本要求，不断加强自身建设，全面提高自身素质和能力，使工作思路更加科学、工作机制更加健全、工作程序更加规范、工作方式更加完善，充分发挥国家权力机关的作用。

这些重要的经验和体会，体现和深化了对社会主义民主法制建设规律、人民代表大会制度发展规律的认识，是我们宝贵的精神财富，必须作为做好新形势下人大工作的重要指导原则长期坚持，并在新的实践中不断丰富发展。

新中国已经成立60周年，人民代表大会制度也已经走过55年光辉历程。当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。在新的国际国内形势下，我们必须坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，不断推动人民代表大会制度和人大工作与时俱进，为全面建设小康社会、发展中国特色社会主义作出新贡献。

胡锦涛总书记明确指出:“为了保证实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须认真落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权，充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的作用，使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”吴邦国委员长反复强调:“做好新形势下的人大工作，关键是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，牢固树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念，使人大工作有利于加强和改善党的领导，有利于发挥社会主义制度的优越性，有利于充分调动人民群众的积极性，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定，有利于促进经济发展和社会全面进步。”党的十七大对于坚持和完善人民代表大会制度也提出了明确要求。这些重要论述，为我们继续前进指明了方向、提出了任务。我们要从新的历史起点出发，深刻认识和把握我国的基本国情和当前发展的阶段性特征，适应时代发展的新要求，顺应人民群众的新期待，不断加强和改进地方人大及其常委会工作，更好地行使宪法和法律赋予的职权，更好地发挥国家权力机关的作用。

一要进一步加强和改进地方立法工作。形成和不断完善中国特色社会主义法律体系，是全国人大和地方人大的共同任务。在推进中国特色社会主义法律体系建设过程中，地方人大及其常委会担负着重要职责。立法是国家的一项基本政治活动。地方立法要牢牢把握正确的政治方向，服从和服务于党和国家工作大局，自觉地将党的主张和广大人民的意愿以法规的形式体现出来，保证党的路线方针政策的贯彻落实。按照全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的要求，加强地方法制建设，遵循不与宪法、法律、行政法规相抵触原则积极开展地方立法，维护国家法制统一。坚持从实际出发，注重体现地方特色，注重增强针对性和可操作性。抓紧制定与法律配套实施的地方性法规，保证法律得到有效实施。依照法定权限，就地方性事务制定地方性法规，促进地方经济社会发展。在没有上位法的情况下，先行制定地方性法规，为国家立法积累经验。积极推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，使制定出来的地方性法规切实可行、严谨周密、有效管用。开展地方性法规清理工作，及时解决现行地方性法规中存在的明显不适应不协调问题，保证法律体系更加科学、统一、和谐。

二要进一步加强和改进地方人大及其常委会的监督工作。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权，监督工作在人大工作特别是市县人大工作中的分量很重。地方人大及其常委会要充分认识人大监督工作面临的新形势新要求，不断增强做好人大监督工作的使命感和责任感。紧紧围绕党和国家的中心工作开展监督，把推动中央重大决策部署贯彻落实作为人大监督工作的重中之重，着力加强对经济工作和解决民生问题的监督，督促和支持“一府两院”按照各自工作报告提出的目标任务做好工作。深入贯彻实施监督法，依法履行监督职责，处理好加强人大监督与支持“一府两院”工作的关系，保证宪法和法律法规得到正确实施，保证行政权、审判权和检察权得到正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到尊重和维护。坚持从人大监督工作的特点出发，灵活运用这些年形成的一套行之有效的工作机制和方法，积极开展监督工作，努力在加大监督力度、提高监督水平、增强监督实效上迈出新步伐。

三要进一步做好地方人大及其常委会重大事项决定工作。讨论决定本地区的重大事项，是地方组织法赋予地方人大及其常委会的重要职权。每年各级人民代表大会审议、审查和批准的政府工作报告、计划报告、预算报告、常委会工作报告、法院工作报告、检察院工作报告，集中体现和反映了当年国家机关工作的重大部署和重要举措，集中体现和反映了相关领域党的路线方针政策和地方党委的决策部署，一经本级人大通过即成为当年国家机关各项工作的重要指导性文件。地方人大及其常委会要把开好大会、完成大会任务作为行使重大事项决定权的重点，坚持团结、民主、求实、奋进的主题，把党的主张与人民的意志统一起来，把党和国家的大政方针同本地区的具体实际统一起来，严格依法办事，认真负责地作出决议决定，激励和动员广大人民群众投身建设幸福美好家园的伟大事业。

四要进一步发挥人大代表的作用。我们的人大代表来自各地区、各民族、各方面，有各自职业和工作岗位，深入实践、贴近实际，同人民群众保持密切联系，对党和国家的方针政策、宪法法律的贯彻实施情况体会最深刻，对现实生活中的实际问题了解最深入。做好代表工作，充分发挥各级人大代表的作用，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，也是各级人大常委会的工作重点。我们各级人大代表有270多万，绝大多数在地方和基层工作。地方人大及其常委会要继续贯彻落实2005年中央9号文件精神，坚持尊重代表主体地位，坚持为代表服务的思想，加强服务保障。深入贯彻实施代表法，保障代表依法行使职权，密切代表同人民的联系，扩大代表对常委会、专委会工作的参与，拓宽代表知情知政渠道。提高代表议案建议办理质量，组织好代表视察、调研和培训，不断加强和改进代表工作，充分发挥代表在立法、监督工作中的作用。

五要进一步加强人大常委会自身建设。加强常委会自身建设，对于充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关、依法履职的工作机关和密切联系人民群众的代表机关的作用至关重要。地方人大及其常委会要继续加强思想政治建设，用马克思主义中国化的最新成果武装头脑、指导实践、推动工作，增强坚持中国特色社会主义政治发展道路的自觉性和坚定性，增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，在重大政治是非问题上保持清醒头脑。完善人大常委会工作制度，优化组成人员结构，保证人大代表和常委会组成人员依法行使职权，使人大及其常委会成为党和国家联系人民群众的重要桥梁，成为人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。切实贯彻党的十七届四中全会精神，不断学习、善于学习，努力建设学习型机关，不断提高依法履职的能力和水平。

地方人大设立常委会30年的历程是新时期我国人民代表大会制度发展完善的一个重要体现。面向未来，我们对人民代表大会制度的发展前景充满了信心。中国特色社会主义政治发展道路的前景光明而美好，坚持和完善人民代表大会制度的事业崇高而神圣，发展社会主义民主政治的责任重大而光荣。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以高度的政治责任感和饱满的精神状态，继续认真履行宪法和法律赋予的职责，努力做好新形势下人大工作，为坚持和完善人民代表大会制度、加强社会主义民主法制建设、把中国特色社会主义事业不断推向前进作出新的更大贡献。

（本文系王兆国同志2009年12月21日在纪念地方人大设立常委会30周年座谈会上的讲话）